城镇化需要多元均衡协调发展

    作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、教授白国强

    城镇化并非简单的人口由农村向城市的转移，而是涉及城乡之间的居民权益、生产要素、空间分布、产城关系等多方面的均衡关系。因此，需要从城乡多元均衡协调的视角，以人的城镇化为核心，构建起科学的城镇化发展体制与机制。这样才能既医治“农村病”，又预防“城市病”，实现城镇化的健康发展。

    一、建立和完善制度，推动城乡居民在基本权益上的平等

    缩小城乡差别，关键是推动实现城乡居民基本权益的均等化，形成发展成果共享的体制机制。当前，许多农民在城镇化、工业化的进程中实现了职业、地域的转移，但身份的转换还不充分，社会融入、住房及子女就学等方面的问题还比较突出，也造成了大量的留守儿童、留守老人和留守妇女现象，这既给农村发展带来问题，也给城市社会发展带来隐患。因此，应在国家顶层设计、建立一整套完善制度安排的基础上，避免传统城镇化“重物轻人”和“半城镇化”的倾向。按照“以人为本”的理念，从人的需求视角出发，推动外来务工人员逐步落户城镇，并建立起覆盖全体居民的义务教育、就业、医疗、养老、住房等基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，逐步实现城乡居民在生存权、发展权等基本权益的平等。

    二、推动城乡生产要素的平等使用、合理流动，夯实城镇化健康发展的基础

    我国城乡生产要素使用体制机制分割明显、重城轻乡，在生产要素使用上不能同权同价，流动不畅。突出表现在：城乡土地不能同权同价，城乡统一的建设用地市场未能形成；农村金融体系薄弱，对资本要素的吸聚能力不足；乡村创新要素缺乏，创新能力很弱，对实用技术的引进及应用能力不足。因此，促进城镇化的健康发展，要逐步推动城乡生产要素的平等使用、合理流动，使城乡在一个相对平等的发展环境中良性发展。

    要加快农村建设用地流转，在符合土地规划的前提下，使乡村土地与国有土地同等入市、同权同价。加强农村金融体系建设，积极发展小额贷款公司、村镇银行等金融机构，引导邮政储蓄银行、商业银行和村镇银行在农村地区开设营业网点，加快乡镇ATM机和商户POS机的建设进度，为农村发展提供必要的金融支持要大力引导农村的创新发展，提升农村的实用技术应用能力，激发农村地区的发展活力。

    三、构建大城市与中小城市、城镇与乡村均衡协调发展的空间体系，形成合理的城镇化空间格局

    在高速的城镇化进程中，我国已经涌现出一批超级城市和特大城市，导致人口过度膨胀、资源粗放开发、交通拥堵、空气污染、用水紧缺等问题，不加以适当的控制引导，“大城市病”可能会愈演愈烈。同时，在乡村地区，空心村现象比较普遍，村民建房引导控制不足，中心村难以形成，缺乏合理的村落体系。因此，城镇化的健康发展，需要在空间上对城市和乡村发展加以严格的引导，避免城乡空间扩展的混乱局面。

    为此，要通过主体功能区划，引导城镇、产业和人口的合理分布，使经济活动和人口逐步向集聚能力较强的城镇迁移。要优化城市群、核心城市、中小城市和中心村的空间布局，努力构建分工明确、职能互补、布局合理的城镇村落体系。要制定科学的城市与区域发展战略规划，综合安排生产力布局，协调环境保护和基础设施建设，制定区域协同发展的政策，引导人口在城乡之间合理分布。

    四、协调推动城镇建设与产业发展，形成产城融合的城镇发展状态

    产城融合是实现城镇化健康发展的内在技术要求。目前，部分地区在城镇化过程中出现了两个极端的倾向：房地产化和工业园化，难以实现“产城融合”，影响城镇化健康发展，因此需要着力推动产城融合发展。

    从产城融合的基本要求看，一要做到职住平衡。积极促进就业与居住的融合，使居住人群与就业人群实现合理的匹配。二要促进城镇各项功能的匹配。这不仅要求城市生产、居住、交通、商业、休闲娱乐等功能类别之间的匹配，而且要求各类别功能在不同阶段及时序上的匹配，这样才能实现城镇在不同时序上的均衡发展。三要促进各项功能在空间上的整合。城镇居住、服务、产业、绿地等在空间上存在一定的相互依存或抑制关系，应在空间上促进彼此的有机融合和隔离，形成方便、舒适、生态的产城融合环境。四要推动产城融合需要遵循各种价值规律。在经济价值均衡方面，要遵循运费最省、通勤最少、利润最大等基本目标取向。在生态价值方面，要尽量避免对资源利用粗放和生态环境破坏，推动实现低排放、低污染、低能耗发展，维护生态安全格局，提升环境质量。在文化价值方面，要发挥地方文化在城镇建设中的作用，彰显城镇的文化特色和价值。