偏离“主航道”的“保证金”，何时回归？

　　编者的话：目前，很多省市的建筑业协会、联合会及部分建筑企业对建筑市场“保证金”制度存在的问题频频发声，认为虽然有关部门制定“保证金”制度的初衷是为了维护市场秩序、降低市场风险、有利于行业健康发展。但此制度发展到今天，渐渐偏离“主航道”，不断衍生的名目繁多的各类“保证金”让建筑业企业不堪重负，已严重制约和影响到企业的正常生产经营，进而影响了企业的持续发展。

　　据悉，“保证金”不仅包含工程投标保证金、民工工资保证金、履约保证金、工程质量保修金、安全生产保证金，各地还由此派生出诸如企业注册保证金、纳税保证金、廉政保证金、预付工程款保证金、扶持工程保证金、审计保证金等繁多的花样。

　　有鉴于此，2013年底，受住房城乡建设部建筑市场监管司委托，由中国建筑业协会承担，中国建筑业协会、山东科技大学调研、撰写了《建筑业企业各类保证金研究报告》。该报告对我国建筑业企业各类保证金状况进行了细致的调查和系统梳理。客观地反映了我国建设领域现行各类保证金制度的现状、形成的历史背景及法律、法规依据，分析了现行保证金制度及实施过程中存在的主要问题和原因，以及对建筑业企业和工程建设的影响。最后提出了完善保证金制度的总体思路，并重点针对投标保证金、履约保证金、质量保证金、农民工工资保证金制度的完善提出了可行的政策建议。对国家建立健全有关政策、法规，加强和改进行政监管，改革和完善各类保证金制度，创新工程保证金方式，减轻企业负担具有参考价值和借鉴作用。

　　为了建立一个公平的市场环境，切实维护工程建设新秩序，国务院、发改委、住房城乡建设部等相关部门和地方人民政府陆续出台了一系列工程建设领域各类保证金的法律法规和规章制度。这些制度的出台对规范参与工程建设各方的市场交易行为、自觉履行合同约定的义务起到了积极作用。但随着建筑市场的不断发展，有些制度已与当前建筑市场发展呈现出不同步的感觉，有些制度在实施过程中被人为曲解或扩大化，制约、甚至影响了建筑业的健康发展。为此，河南省建筑业协会对河南省有代表性的3家企业缴纳各类保证金的情况进行了调研，并有针对性地提出了一些意见和建议。

　　眼花缭乱的“保证金”

　　目前建筑业保证金主要有投标保证金、履约保证金、质量保证金(保修金)、农民工工资保证金和安全生产风险抵押金等。

　　另外，河南省建筑市场中还存在企业注册保证金、纳税保证金、廉政保证金、预付工程款保证金、扶持工程保证金、审计保证金、散装水泥保证金、诚信保证金、人员到位保证金等。

　　保证金收取案例解析

　　河南省建筑业协会从河南省建筑业前20强企业中抽取了泰宏建设发展有限公司、河南国基建设集团有限公司、河南省第二建设集团有限公司3个有代表性的企业进行了调查，并将结果分别给以解析。

　　泰宏建设发展有限公司是房屋建筑总承包特级企业，市政公用、建筑设计、消防设施工程、装修装饰工程、钢结构工程、建筑智能化工程、土石方工程、建筑幕墙工程、地基与基础工程、园林工程等多项一级资质。年承接施工合同额达150亿元以上，完成产值在100亿元以上。

　　泰宏建设发展有限公司保证金缴纳比例：2013年共承接合同额168亿元，完成产值120.5亿元。公司在市场经营发展过程中，主要缴纳了信誉保证金、投标保证金、履约保证金、农民工工资保证金、工程保修金等。

　　河南国基建设集团有限公司是特级资质建筑企业，目前已成为“品牌价值作支撑、房屋建筑为依托、多元经营相配套”的大型企业集团。年施工能力超百亿元。公司还拥有建筑工程设计甲级，市政公用工程施工总承包一级，土石方、钢结构、装修装饰、地基与基础、消防、防腐保温等专业承包一级资质，以及其他多项专业资质，并具有海外承包和劳务合作经营权。

　　河南国基建设集团有限公司保证金缴纳包括：工程投标保证金、履约保证金、农民工工资保证金、工程质量保修金，安全生产保证金、工期保证金、优质工程保证金等。2013年河南国基共承接工程合同额176亿元，完成施工产值153亿元。

　　河南省第二建设集团有限公司拥有房屋建筑工程施工总承包一级和建筑行业(建筑工程)设计乙级资质，增项资质有机电设备安装工程施工总承包一级、建筑装饰装修工程专业承包一级、钢结构工程专业承包一级、幕墙工程设计与施工一级等多项一级资质。

　　河南省第二建设集团有限公司缴纳保证金包括：投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、安全文明施工保证金、农民工工资保证金、散装水泥保证金。河南省第二建设集团有限公司2013年新承接施工任务44.3亿元，完成施工产值34.6亿元。

　　让企业“压力山大”的“保证金”

　　政策法规不够健全和完善。在规范市场主体的行为中，政策法规存在对被管理者规范多、对建设单位规范少，对施工单位规范多、对行业主管部门或开发商规范少的现状，无法从源头上根除问题。

　　建筑市场中普遍存在滥用“保证金”制度的问题，名目繁多的各类“保证金”让建筑企业不堪重负。保证金积压的大量资金，加大了企业资金周转难度，加剧了企业资金紧缺的矛盾，制约了企业的持续发展。

　　除有明确收取依据的保证金外，其他名目的“保证金”收取无法无据。部分保证金虽然名称不一，但防范效果一样，存在二次重复收取现象。

　　保证金的无息占用，使得资金使用效率低下。据不完全统计，河南省骨干企业中，被无息占用“保证金”4～5亿元的有多家企业，超过当年施工合同额的10%以上。同时，多数工程无预付款，工程进度款付款比例偏低(竣工验收后付到80%～90%)，给企业生存和发展带来了很大压力和困难。

　　名目繁多的“保证金”、工程款拖欠、政府投资工程审计时间长等，使企业有限的资金更加紧张，造成了3方面的影响：第一，对企业的生产经营造成一定影响。由于资金压力大，使企业在安全生产方面投入相对不足，给安全生产带来一定风险。第二，对企业技术创新产生一定影响。由于科技资金投入不足，延缓了企业开发研究新技术的速度，制约了企业技术创新、管理创新。第三，制约了企业的可持续发展。“保证金”的筹措和缴纳主要来自建筑企业的流动资金，建筑企业利润低微，河南全省建筑施工企业的平均利润率不足2.2%，各类“保证金”的缴纳几乎耗尽了企业的全部流动资金。

　　各类“保证金”的收缴让企业不堪重负，不仅损害了建筑企业应得的合法利润，更阻碍了企业的扩大再生产，影响了建筑业可持续发展。

　　让“保证金”制度回归本源

　　修订和完善相关法律法规。从源头上规范保证金制度，减少或降低保证金的数量、比例和金额，清理、废止那些地方保护和部门利益驱动的“保证金”。进一步提升法律法规的公平性、严肃性。

　　法治中国和市场经济是中国持续健康发展的必由之路，也是企业赖以生存的土壤。党的十八大三中全会提出，行业主管部门应加大力度简政放权，加大力度扶持企业健康发展，全面清理建筑市场中不符合市场发展规律、容易产生问题的相关政策。除了建筑行业外，汽车制造、家电生产等从生产到销售一系列过程中均没有相关保证金制度。建筑业是否也应如此，今后如果建筑业企业出现问题，也应靠法律和企业责任予以解决。仅仅针对施工企业制定、实施这样的“保证金”制度，会阻碍行业的发展。

　　探索和完善工程担保机制。建立建筑市场各方主体信用担保制度，特别是业主支付担保和施工企业履约担保制度，强调权利义务对等，业主方和施工方均有义务向对方提供法定的工程担保。解决在市场经济条件下市场信用问题，摒弃不合理的保证金制度，从源头杜绝“双拖欠” 拖欠工程款和拖欠民工工资 。

　　探索和建立综合保险、综合保证金制度。由企业统一缴纳综合保证金，以每年度为周期，如农民工支付保证金、安全生产风险抵押金等，减少政出多门、重复收取。结合企业资质、诚信程度给予扶持政策或差别化管理，试行“星级”制度、信誉证书与保证金反比例收取措施，通过诚信平台的建立来降低企业成本。

　　建议改变目前农民工工资保证金缴纳方式。我国其他行业中缴纳此类保证金的企业基本不存在，如果建筑行业依旧执行此制度，建议收取金额及比例按企业信用记录浮动，保证金缴纳比例或数量与企业信誉挂钩，如果连续两年未发生拖欠民工工资纠纷的企业，可进行下浮或免交，对有拖欠现象或信誉评价不良的企业加倍收取。

　　建议降低工程质量保证金扣留比例，严格明确质量保证金退还时间、条件，加大政府查处力度，对建设单位恶意长期滞留保证金的行为进行严厉打击，保护建筑业企业利益。可以参照吉林省(吉建质〔2010〕4号)、辽宁省(辽住建发〔2012〕42号)等省市建设行政主管部门的文件，将质量保证金的比例降低到1%～3%，而且统一汇集到政府指定账户，也可委托第三方金融机构托管，避免因建设单位人事变动等原因造成坏账，保障施工企业合法利益。

　　建议明确履约保证金比例、最高限额、方式及返还时间，避免业主恶意拖延、拖欠。推广第三方工程保函担保形式取代现金方式。强化工程建设单位提交履约保证金义务，实现对等履约。

　　相关保证金制度中规定了收取的上限和下限，但在合同签订和实施过程中，基本上均以上限为标准执行，下限基本没有任何实际意义，建议出台相关实施细则进行明确。

　　建议工程竣工结算后留置5%的工程保修金，修改为留置2%或不高于3%。各类保证金明确约定退还时间，避免恶意推迟结算、长期占用企业资金，建议取消农民工保证金缴纳制度，倡议广大施工企业加强自律，共同维护建筑市场秩序。

　　河南省建筑业协会