不动产登记条例有望近日出台 打破信息孤岛是关键(4)

　　中国人民大学公共管理学院教授、土地规划研究中心主任严金明对法治周末记者表示，多年来由哪一部门对不动产进行统一登记一直有争议，因此条例的执行在这方面可能会面临困难，尤其是在市、县两级基层，因为统一登记机构牵涉到部门之间的管理体制问题，需要整合。

　　“但多年来各部门已有各自的领域、各自的标准、各自的管理，这些已形成惯例，可预见整合会面临比较大的挑战，而且各部门要完全在一个平台上说话，可能还需要一些制度上的衔接。”严金明说。

　　孙宪忠告诉法治周末记者，条例的上述区别性规定是基于两点考虑，一是有些地方早已实现了统一登记，例如深圳，早就有深圳市规划和国土资源委员会(海洋局)，就不存在将登记工作统一归口到国土部门一说。另外一点考虑则是，在有些地方，不动产登记可能会以城市的建筑物为主，土地登记在少数，例如像北京，那么就由当地自主决定不动产登记归口到哪一部门比较合适。

　　不动产统一登记的主管部门早前一直争议很大，达成如今的方案也经历了一段波折。

　　据国土资源部国家地籍管理司原司长向洪宜向《瞭望东方周刊》回忆：十八届三中全会之前，为了平衡各方关系，国务院法制办、住房与城乡建设部、国土资源部原定分工是：国务院法制办负责条块协调；住房和城乡建设部负责国有土地上房屋的不动产登记，以房屋所有权为准；国土资源部负责集体土地上的不动产登记，包括耕地、林地及草地等。但十八届三中全会召开后，李克强总理最终拍板：全国不动产统一登记由国土资源部负责，各地也必须归口到一个部门。

　　落地难题之二：

　　登记簿的统一

　　孙宪忠透露，目前国土资源部正在起草不动产登记条例的操作细则，自己参加了几次研讨，会上讨论得比较多的是如何设置不动产登记簿的问题，目前的意见比较多，争论较大。

　　孙宪忠认为，条例出台之后，因为统一登记机构已有明确规定，把各部门登记这一部分的人弄在一起，合署办公，慢慢整合之后也比较好办。不过如何设置作为不动产登记立法核心的登记簿，虽然很大程度上是技术问题，但由于我国长期以来不动产法律实践的复杂性，各类不动产的法律基础并不统一，因此面临的困难也不小。

　　符启林认为，不动产统一登记面临的最大困难还在于农村，农村土地的种类很复杂，地方上的做法也极不统一，例如土地证有些发有些不发，宅基地各地的标准不一，这些怎么登记？各地是否自己出台细则？还有农村许多房屋没有报建，连报建手续都没有，怎么登记？这都给统一登记带来了难题。

　　还有受到外界关注的小产权房，在统一登记的大背景下会怎样？“合法还是不合法？能不能登记？据我所知，司法实践中已经有松动了，有些法官会判决合法。”符启林说。

　　按照国土资源部目前公布的时间表，还需要3年的时间来最终实现不动产登记的统一：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度；2015年健全配套制度，平稳有序实施；2016年全面形成制度体系，正常有效运行；2017年实现信息共享，依法公开查询。

　　不过，时间表能否按时完成尚是未知数。“3年可能还是比较乐观的估计，实际上可能需要的时间会更长。”严金明说。

　　聚焦不动产登记条例(四)

　　孙宪忠：操作问题有待细则出台

　　“说到执行，这是很难回答的问题。因为现在条例只有30个条文，执行起来可操作性不强。所以，还是期待尽快编纂可操作实施的细则，然后条例作为指导性的规则来适用”

　　法治周末记者 陈霄

　　不动产统一登记的正式立法是在2007年，物权法中对“不动产实行统一登记制度”予以明确。

　　这是中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠呼吁了十几年之后见到的成果。7年之后，他再次深度介入该事项的立法工作，参与制定了倍受关注的不动产登记条例。

　　孙宪忠坦言，无论是当年的物权法，还是如今的不动产登记暂行条例，他都很难说得上满意。

　　12月8日，孙宪忠在北京的家中接受了法治周末记者的专访。

　　条例有较大幅度的压缩

　　法治周末：不动产登记条例现在大体上定了，跟此前的设计有什么出入？

　　孙宪忠：总体来看，有一些跟我们之前的研究思路是有差别的。

　　比如说登记机构，按照我们原来的思路，登记机构的地位要更高一些，不属于行政管理机构序列，而应该是带司法性质的独立机构。在国外，很多是由法院来承担这项工作的，登记是带有司法效果的一种行为。

　　按我们原来的设想，是要制定不动产登记法，是一部单行法律，由全国人大来制定。

　　这些都是将来还要进一步磨合的。现在要出台的也是暂行条例，即也只是暂时的，以后有机会可能还是要制定法律。

　　法治周末：条例与之前您负责起草的学者建议稿相比，有什么变化？

　　孙宪忠：国务院法制办和国土资源部委托我们起草一个学者建议稿，我们的建议稿有70多个条文，国土部自己制定的版本也有90多个条文，数量更多，不过里面有很多非法律性的内容。

　　法治周末：那现在的版本怎么大幅缩水了呢(征求意见稿共计30条)？

　　孙宪忠：后来两个版本都提交到了国务院法制办，国务院法制办认为需要压缩，两个版本都进行了压缩、整合，不过后来基本上是按照学者建议稿的结构框架来设置的。

　　当年物权法也是，不动产登记部分我写了70多个条文，后来经过几次审议，缩到20来个。

　　执行将面临难题

　　法治周末：对于目前公布的草案的执行，您有什么预期？

　　孙宪忠：条文压缩之后，条款过于原则，实行起来有些东西可能操作有困难。

　　比如在我写的方案里，登记的基本原则，谁启动登记，即先申请原则，在哪里登记，即登记的属地管理原则，法定语言文字登记原则，这些都是很重要的，后来并未出现在条例中。

　　还有登记程序的问题，普通登记就四个程序，初始登记、变更登记、更正登记、涂销登记，此外还有一些特别的程序。像更正登记未作出规定，那么，现实中如果出现了错误登记怎么办？如何更正？

　　法治周末：您认为有哪些比较重要的问题是条例应当包含或予以明确的？

　　孙宪忠：在我看来，有几个核心问题还有待解决。

　　一是登记审查的问题。是要形式审查还是实质审查？这两种审查如何界定？什么情况下适用哪种方式？

　　二是登记簿的设置。将来的不动产权利怎么记载？以前土地房屋都是分开的，现在合在一起怎么弄？我觉得树干结构最好，所有权就是树干，树干上体现权利的各种变化，有各种分枝，用益物权、担保物权等，这样一看就很清晰明了。

　　我的想法是，先把地籍搞清楚，在此基础上再确定地权。

　　第三就是登记程序的问题。不动产登记法本来就是程序法，由哪个机构依据什么样的程序来登记？现在草案的规定操作性不强。

　　反腐对条例制定影响很小

　　法治周末：条例在整个制定过程中都受到外界很大的关注，主要应该还是大家对它有反腐方面的期待？

　　孙宪忠：这个问题我多次公开澄清过，与反腐没有直接关系，我只能不厌其烦地一再重申。

　　法治周末：社会上这种期待对条例的制定有什么影响？

　　孙宪忠：开始是有影响的，但经过努力，已经基本解决了。草案留了个尾巴——有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。

　　法治周末：有些人提出，今年登记机构统一了，但不动产交易的监管部门仍是分散的，这会带来什么问题吗？

　　孙宪忠：不存在什么问题。不动产交易在实践中是复杂的，涉及的部门太多，不可能统一。

　　法治周末：那您认为，条例执行中要注意什么问题，需要什么制度配套吗？

　　孙宪忠：说到执行，这是很难回答的问题。因为现在条例只有30个条文，执行起来可操作性有待加强。所以，还是期待尽快编纂可操作实施的细则，然后条例作为指导性的规则来适用。