调查：土地确权 多出来的地归谁？

　　今年初，我省被列入农村土地确权颁证整省推进的试点省。目前土地确权正在全省范围内推进。记者采访发现，由于土地二轮承包距今已有18年，很多地方当初测量耕地面积时是粗线条的，加上一些地方耕地的地形地貌发生了变化，确权过程中遇到了一些始料未及的问题。如何解决这些问题，成了交给各地的“考题”。

　　有些地方确权过程中发现，现在测得的土地面积比二轮承包时登记的面积多了。仪征市新城镇57岁的农民李吉生就遇到了这个问题。他近日给记者打来电话说，市里正在推进土地确权，二轮承包时，他家的承包地为3.78亩，不过，最近他自己悄悄测量后发现，实际面积有4亩。“我担心确权后，多出来的地会被收走，问了村干部，他们也没明确的答复。”

　　事实上，这一现象相当普遍。常州市武进区委农工办副主任杭琰告诉记者，该区去年在每个镇选一个村试点土地确权，目前试点村土地确权基本完成，农民签字率超过90%，有关部门验收后即可发放证书。在确权过程中，普遍存在现在测得的耕地面积超过二轮承包时认定面积的情况。“二轮承包时，村里一般都是拉着皮尺量的，毛估估，大差不差就行了。”她说，有的村把地分成几等，发包给农民时，高产田和低产田搭配，低产田往往打折计算，比如说一亩低产田折成八分。这次确权，用的是国土部门第二次地籍调查资料，是数字化的影像图，精确度很高，确定农民的承包地时，地块东南西北“四至”都可以精确到厘米，原来“打折”的土地面积就全部显示出来了，结果就出现了实际承包地面积多于登记面积的情况。

　　那么，如何处理这些多出来的土地呢？杭琰说，武进区的做法是，多出来的土地仍然由原承包人承包，如果承包人是种粮的，那么，国家发给的种粮补贴、良种补贴等，还是按照二轮承包时确定的面积计算。颁证时，在证书上注明二轮承包时的面积和这次确权时测得的面积。“这种做法我们这里的农民都认可。”

　　徐州市铜山区是去年全省16个整县推进土地确权的县(区)，目前该区确权工作已近尾声，下个月就可以颁证。“我们也遇到了实测面积多出来的问题。”该区区委农工办主任董现云对记者说，总体来说，全区实测土地面积比二轮承包时载明的面积多出5%左右，对于多出来的土地，如果数量较少，比如说不到10%，原则上还是由原承包者承包，确权证书上也注明两个数字。“但是，我们也发现了一些特殊例子。”董现云说，比如说，个别农民当初分到的承包地明明是4个人的面积，但是这次测量时却发现有相当于6个人的面积，多出这么多，如果予以确权颁证，其他村民可能会不同意。那么怎么办呢？“我们打算出台政策，这部分多出来的土地，确权归村集体所有。”他说，地仍然可以由原承包者种，不过，多出来的那部分土地以何种方式支付类似流转费那样的费用，由村集体和农民商量决定，可以以现金形式交给村集体，也可以让其承担一点村里接济贫困户的义务。

　　省农委农经站站长杨天水说，土地确权是一个很复杂的过程，每个地方都有不同的情况。省里出台的是宏观指导意见，县(市、区)要结合本地情况，出台更细致的操作规程。由于借助国土部门的资料，目前对耕地面积的分辨率达到30厘米，测量的面积更加精准，导致实测面积多于原来核定的承包面积的现象相当普遍，而实测面积少于承包面积的则非常少见。他说，省里的原则是实测面积多出来后，仍然归原承包者承包，种粮补贴等则按二轮承包时确定的面积发放。不过由于各地情况不同，应该因地制宜出台一些政策，前提是维护最广大农民的利益。

　　再有一个问题是四荒地如何确权？不少农民将未被利用的河滩、荒地开垦后种上庄稼，这部分土地可以确权给开垦者吗？杨天水说，荒山、荒丘、荒滩大多属于农村集体土地，不能因为有人开垦耕作了，就给他确权发证。此外，一些地区、尤其是苏南经济发达地区的地形地貌发生重大改变，与二轮承包时的耕地面积相差很大，那么，在确权时必须通过所有农民参与协商，达成一致意见后由县、乡审核，报省、市有关部门备案，“不仅程序要公正透明，结果也必须公示，所有涉及的农民都要确认，一个都不能漏。”