北京河道治污首次纳入土地开发

　　1 试水东埠头

　　埠，靠近水的地方。

　　东埠头村，位于海淀山后地区的温泉镇，一条河沟穿村而过，连接京密引水渠。

　　站在高处俯瞰全村，河沟沿岸区域已经围上了挡板，起重机、挖土机、碾压机开进工地，从京密引水渠到北清路的河段正在进行施工。

　　海淀区水务局提供的工程信息显示：这里将进行2.6公里的河道疏挖清淤，新建钢坝闸1个和雨水口22个，埋设中水补水管线1.7公里。这一改造将提升海淀西部山区的防洪、排水、治污水平。

　　从效果图上看，河沟治理完毕后，两岸各30米区域规划了绿化园林，人们站在附近的办公楼里，可直接欣赏到“水清岸绿”的美景，可谓真正的湖景商务区。

　　占地700公顷的中关村翠湖科技园将是东埠头沟改造的直接受益者。这个主打“生态”理念的园区有着“到2020年，实现园区总收入5000亿元”的宏伟目标。

　　良禽择木而栖，好环境对大企业入驻自然有吸引力。事实上，企业负责人进行的选址决策，是一个基于对未来预期的判断，简而言之，就是看效果图。但根据土地开发的一般规律，效果图能否最终变成现实，还存在很多变数，原因很简单：土地规划、建设、整治涉及多个部门，往往不是统一实施的。

　　一般情况下，政府决定开发一片土地后，会委托一个开发企业进行。这一企业负责征地补偿，以及水电气热等基础设施建设，并垫付建设资金，使这片土地变成符合上市交易标准的“熟地”。在土地市场上，“熟地”经过招标、拍卖、挂牌交易等环节，出让给房地产商等土地二级开发商，政府即可获得土地出让收入，收回建设资金。如果土地被开发成园区，入园企业是土地实际的消费者；如果土地被开发成商品房，土地的实际消费者则是购房人。

　　水务部门相关负责人介绍，以往水利工程建设和土地一级开发是分离的，建设时序往往也不同步。土地一级开发后，如果周边的河道治理并未达标，将对土地升值产生很大影响。

　　翠湖科技园区的建设企业是海淀区属的北京实创科技园开发建设股份有限公司。在众多招标网站上，这家企业的一项新业务引人注目：就东埠头沟河道整治工程面向社会公开招标。

　　这项新业务的背后是一个全新的水利工程建设融资模式：海淀区决定将东埠头沟河道整治工程纳入土地一级开发一并实施。这种创新在全国鲜有先例。

　　据了解，在实施过程中，实创公司将先为东埠头沟河道整治垫资，翠湖科技园建成后获得的土地出让或者租赁收益，将部分用来偿付这一垫资。换而言之，为这项水利工程“买单”的并非水利部门，而是水利工程惠及的土地实际消费者。

　　“这种模式为社会资本进入基础设施建设领域找到了一个新的突破口。一方面，土地环境中的各个项目实现了同步建设，便于按规划如期形成整体效果，提升土地价值，吸引投资者；另一方面，工程建设获得了新的融资渠道，水环境的实际消费者承担起了治理费用，也在短期内减轻了财政支撑水利建设的负担。”水务部门相关负责人表示。

　　2 凉水河的教训

　　青青河边草，悠悠万里道。择水而居，一家人饭后在离住处不远的河边散步，是何等惬意。

　　在水资源紧俏的北京城里，临河住宅可谓是不可多得的奢侈品。然而，十年前在凉水河边置业的人们，却长期未能找到“安居乐业”的成就感。

　　全长58公里的凉水河，流经丰台区、大兴区、亦庄开发区、通州区，是城南最重要的河流。历史上，凉水河长期作为排污河道，吸收沿线支流汇入的工业和生活污水。上世纪90年代末，凉水河中下游地区南三环洋桥至南六环马驹桥段将建设污水处理厂的消息传出，使沿河土地一度成为开发商们追逐的“香饽饽”。

　　曾在亦庄镇贵园南里置业的胡玉女士是较早的一批“河边”居民，令她始料未及的是，在她入住后的五到六年内，河道治理的速度并未达到预期。每到傍晚，河水中的臭气和蚊蝇随风袭来，胡女士坦言“无论白天黑夜，都不敢开门窗透气，家人甚至不愿在家中就餐。”

　　开发商们更为头疼，理想中的临河高端房产“别墅变别野”，即使在广告宣传中把未来的水清岸绿描绘得多么动人，也难以掩饰销售业绩的惨淡。伟业我爱我家市场研究院曾做过这样的统计，在2007年凉水河治理取得阶段性成果之前，靠近凉水河的房产价格普遍要比同区域的其他项目价格低15%。

　　对于像胡女士这样的购房人来说，临河住宅已经成了手中的鸡肋。不卖，恶臭难耐；卖，涨幅甚微。

　　治理污水，有多难？需要花多少钱？用多长时间？肖家河污水处理有限公司负责人付长明介绍说，对某一区域进行河道治理，主要包括河道疏浚清淤、污水收集管网的新建与改造、排污口的规范建设以及厂区建设，大致要花1年到1年半的时间。一个每日处理10万吨的区域污水处理厂，将污水处理成能与人体直接接触标准的地表水，建设资金大致不低于4亿元。

　　“只要在某一区域建成污水处理厂和再生水厂，污水通过这一区域时，就会通过管网收集至污水处理厂进行处理，达到水质标准的再生水将被注入河道，经过这个过程，河道就能实现由污变清。”付长明说。

　　如今，来到凉水河畔进行购房咨询，临河房产的劣势已不那么明显，无论是旧宫区域的亦庄北岸小区，还是开发区内的卡尔公寓，房屋均价基本与同区域的房子持平。长期扎根于此的房屋中介们介绍说：“以前带客户看房子，一说意向，客户准说河边的不考虑。现在谈意向，客户至少不排斥临河住宅，毕竟水臭的影响已经小了很多。”

　　伟业我爱我家市场研究院经理程浩业介绍说，2007年，凉水河治理工程取得阶段性成果时，正是该区域房地产开发集中的时期，新置业的人们是河道治理的受益者，因此随着环境的成熟，区域房价的涨幅与全市涨幅基本是一致的。10年前置业的人们也逐步获得了当初投资的预期升值收益。

　　“除了区位、价格之外，配套设施和社区环境也是影响投资者的重要因素。在现实交易中，投资者愿意为环境更好的房产项目支付更高的费用。朝阳公园附近的高档社区和温榆河附近的别墅群价格甚至比区位更好的地段高出很多，就是很好的例证。相反，治理前的清河区域，价格却与地段偏北五公里的西二旗房价相差无几。”程浩业说。

　　3 土地升值成本

　　有人开发，有人受益，有人愿意买单。这是一条看似完美的共赢链条。几乎所有人都坚信，按时下土地市场的活跃程度，“卖地”所得为土地一级开发各项开支买单，不成问题。

　　实创公司却另有顾虑：河道治理建设款能否纳入土地开发收益的大盘子？

　　这一顾虑并非空穴来风。

　　国家《土地储备管理办法》对土地一级开发的科目有所提及，即道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整。水务项目是否纳入土地一级开发，没有明确提及。

　　这一办法是当下关于土地一级开发的通用条款。

　　《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定更为明确：土地储备开发成本由土地使用权人承担。成本包括征地、拆迁补偿费及有关税费，收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用，市政基础设施建设有关费用，招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用和贷款利息。

　　国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云介绍说，一级开发的内容主要限于土地内部，也有可能涉及土地边上的一些设施，但必须与土地直接相关。政策制定本身并不是针对改善环境的，主要考虑完成土地开发后能够加快土地供应速度，提高土地使用效率。

　　“一般来说，土地出让收入应当优先用于土地及周边环境的改变，‘取之于土用于土’。土地一级开发是关于土地本身的开发，外围开发应由另外的项目资金支持。”邹晓云表示。

　　“绿化以前也未纳入土地一级开发，但随着对土地价值贡献率的提升，其重要性不断显现，现在已成为土地一级开发的重要内容。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授认为，不同区域的环境构成对于土地价值的贡献是不同的。以往，我们较少考虑到环境改善和土地开发的关系，事实上，对于因水环境改善对土地一级开发有直接对应作用的项目，是可以考虑纳入一级开发成本的。在操作层面上，可以引入一些评估机制，根据环境改善对土地开发贡献的实际大小来核算成本。

　　4 成本的边界

　　早在4年前，昌平区进行回龙观村回迁房建设时，曾采用“学校、医院等民生配套设施由政府出资先建，居民回迁后可马上使用”的土地一级开发新模式，由政府先支付建设资金，后由周边经营性项目用地进行分摊。待回迁居民入住时，可直接到已建成的学校上课，在家附近的新医院看病。

　　邹晓云说：“严格意义上讲，垫资建立学校医院等项目只有在确定这些设施是居住区自用才可以，如果建设的规模太大就没有了边界。河道治理直接纳入某一项目的开发成本肯定超过了边界。”

　　河道建设的成本有多大？实创公司提供的数据显示，东埠头沟河道治理总投资包括工程及征地拆迁等共计约4.07亿元。

　　“河道是公共资源，河道治理是公益性民生项目，其成果惠及所有市民，不仅仅是直接享用的附近居民。因此，河道治理的费用应由政府统一考虑，通过全市土地出让收入总体统筹。治理资金可以优先来源于土地出让收入，但不应该完全由某一个土地开发项目承担，不应该完全由某一个居住区的居民买单，居民买单的部分会通过市场上涨价格体现出来。”邹晓云表示。

　　关于市场上涨价格，严金明说，房产项目周边陆续新建学校医院地铁等设施，以及河道治理、绿化水平的不断提升，会对房产升值有贡献，部分西方国家每年会按区域对房产持有者征收房产增值税，用于支付环境改善的成本。而实施征收房产税，在国内还仅限于社会热议。

　　邹晓云认为，从实际收益的角度，可以设计这样的成本共担机制，即在推进河道治理建设的过程中，将直接收益和间接收益统筹起来，财政专项投入一部分，土地一级开发的实际收益分担一部分。

　　分担，其实不是一个新概念，财政部、水利部2011年发布规定要求，从土地出让收益中计提10%农田水利建设资金。

　　严金明说，土地出让收入属于财政收入，水务建设和土地开发的成本由财政支出。探索将河道治理纳入土地一级开发的模式，水务部门关注的是为水务建设找到新的融资渠道，土地部门关注的是土地出让收入应该支付哪些成本。要想从政策上统筹两者，需要更高层面的制度设计。从现实情况来看，水务项目和土地一级开发都具有区域性特征，如果从市级层面进行平衡，将所有的水务建设项目纳入土地一级开发，难以将水环境改善与土地增值一一对应，直接操作有难度。不妨先从有条件的水务项目入手，考虑将项目中对土地价值有实际贡献的部分纳入土地一级开发，土地出让收入支付部分的项目成本，这样更有可行性。

　　记者手记

　　合适的“外援”

　　人们生活中往往会遇到这样的问题，手中的钱有限，但既要负担买房买车的高投入，又要维持日常生活消费。在一个特定时期内，钱不够，办的事却很多，就需要当期借钱，日后还上。

　　政府管理社会也是如此，城市建设、经济发展、改善民生，方方面面都要用钱，如果全部由当期财政负担，必然是一个天文数字。这就需要“外援”。

　　水务建设方面，本市已尝试运用多种方式引入社会资本，核心是围绕“服务价格”来进行模式创新。目前，全市共有16个再生水厂和污水处理厂由社会资本投资运营。基本采用BOT模式，即社会资本出钱建厂、管厂，政府授予其一定期限的特许经营权，通过收益回收投资并赚取利润。特许经营期满时，厂子将被移交给政府。特许经营期内，厂方要按一定的水质标准提供再生水，政府部门按一定的“服务价格”进行购买。“服务价格”由居民缴纳的排污费和财政补贴组成。

　　不过，BOT模式是在财力紧张的情况下采用的，相当于向社会资本借钱进行公共建设，还本付息，实际上是以时间换空间，通过延长还款年限来缓解财力紧张，财政支出的成本高。

　　现在又有了另外一个思路，就是对城市基础设施建设的基本属性进行二度细分，看看某个项目有多少公益性，有多少经济价值，公益性的部分由财政投入，有经济价值的部分交给市场，如此一来，一个项目的投资主体就能多元化。

　　从融资的角度来说，将水利建设纳入土地一级开发后，建设成本直接由土地出让收入偿付，无需额外的支出，更有效率。