鄂尔多斯探索实践矿产资源开发生态补偿机制

　　翻滚的麦浪边金黄的玉米向阳而笑，不远处的鱼塘边柳树枝随风飘动，温室大棚内瓜果蔬菜长势旺盛……如果非亲眼所见，谁会想到这幅田园景象不在农家田埂上，而在内蒙古自治区鄂尔多斯市伊金霍洛旗武家塔露天煤矿复垦区。

　　环境污染、生态破坏等负面影响与煤炭资源开采相伴而生，如何协调生态损害与保护关系就成了矿产资源开发生态补偿机制需解决的核心问题。作为国家重要的能源化工基地，近年来，矿产资源富集的鄂尔多斯市加强矿产资源管理，强化矿区环境综合整治，探索实践矿产资源开发生态补偿机制，在黑色煤海上开拓出一片绿洲。

　　生态补偿重要性不容忽视

　　矿区的开发对生态资源存在损耗，因此需要对生态本身及其服务价值进行补偿

　　武家塔露天煤矿复垦区内玉米、茄子、西瓜等作物种植齐全，将单一绿化转变为种植多样化经济作物，武家塔在复垦工作上做出了创新。今年还建设了800平方米的蔬菜大棚种植反季蔬菜，企业将采坑水经过水窖沉淀，加压净化后流入4万立方米人工蓄水池用来养鱼、灌溉。武家塔露天煤矿副矿长梅永彪说:“我们种植作物的灌溉用水全部来自净化的采坑水。”在湾图沟矿区，博园化工有限责任公司有针对性地进行水土流失防治，同时还在矿区周围租用1000亩沙地进行绿化，将矿区内水土保持工程向四周辐射。

　　上世纪末的鄂尔多斯市还戴着“黑三角”的帽子。一批依靠简单开采和转化的“粗、散、小”型煤炭开采企业给鄂尔多斯造成了严重资源浪费和污染，却没有担负起与资源开发相应的环境保护责任，个别地区被当地人形容为“浓烟滚滚遮天蔽日”。

　　自2005年以来，鄂尔多斯市打响了煤炭资源整合、加强生态治理攻坚战，在矿产资源开发同时注重环境保护，突破性解决了影响环境的高耗能、高污染问题。据鄂尔多斯市国土资源局统计，全市已累计硬化矿区工业广场250万平方米，复垦绿化面积达278平方公里。

　　在武家塔露天煤矿露天矿区，开采过程中剥离出来的沙子、岩石、土壤被分层有序堆放。伊金霍洛旗环保局副局长魏志强介绍说，按照要求，伊金霍洛旗22家露天矿都采取这样的做法。魏志强说:“这样做是预备在复垦时将原土层还原，以尽量恢复原来的地质构造，然后再进行绿化。”

　　矿区复垦工作是矿区生态补偿机制的核心内容。作为调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，生态补偿机制的重要性不容忽视。国家社科项目“重点生态功能区生态补偿立法研究”主持人、西南政法大学应用法学院讲师任世丹指出:“矿区开发对生态资源存在损耗，因此需要对生态本身及其服务价值进行补偿。对自然资源的占有在生产过程中没有被计入开发企业的生产成本，生态损耗负利益由生态环境和人民被动承担了，受益者没有承担相应责任，这样的不平衡状态需要通过生态补偿实现改变。”

　　多元化治理投资机制未形成

　　目前矿区地质环境治理经费主要来自国土资源部门两权价款专项费用，其他社会投资很少

　　确定补偿者是进行补偿的关键。任世丹指出:“谁破坏、谁治理是环境法的基本原则。”

　　尽管资源税、矿产资源补偿费、土地复垦费等一系列资源开发环境治理税费已被普遍接受，但某些矿区地质环境治理仅由财政负担，经费来源单一的问题仍然存在于实际工作中。

　　鄂尔多斯国土资源相关部门负责人指出:“目前矿区地质环境治理经费主要来自国土资源部门两权价款专项费用，其他社会投资很少。”多元化、多渠道的矿山地质环境治理投资机制尚未形成。针对这种情况，鄂尔多斯市根据《国务院土地复垦条例》，从2008年开始征收土地复垦保证金，成为地方在生态补偿实践中补充资金的“土办法”。

　　相关专家指出，我国生态补偿的方式应多样化，财政直接给付资金只是补偿方式中的一种，未来我国的生态补偿方式应更加多元化。引入市场化生态补偿模式是弥补资金缺口的重要思路。

　　武汉大学环境法研究所副所长、中国环境科学协会环境法分会副会长杜群教授认为，国际上的生态补偿实践大致可分为政府购买模式、市场模式和生态产品认证计划3种类型，值得我国借鉴和参考。

　　作为生态补偿机制亟待完善的内容，市场化生态补偿模式的推广本身具有一定的复杂性。任世丹认为:“市场化生态补偿模式实践的复杂性在于，生态资源价值难以确定。尽管学界提出了价值计算方法，但计算方法各不相同，标准外延尚不规范，无法转化为法律规定从而缺乏稳固的执行依据。没有纳为环境标准制度，实践操作就有困难。”

　　据了解，我国正在研究制定的《生态补偿条例》，框架稿在生态补偿方式上已取得很大突破，政府补偿和市场补偿双管齐下的补偿模式正在酝酿之中。

　　经济手段促使环境成本内部化

　　保证金制度是促使企业主动履行矿山环境恢复治理义务、促进矿山生态环境恢复的重要机制

　　为加强对矿业权人的制约，确保矿山环境恢复治理，自20世纪90年代我国就开始实施保证金制度，目前已被普遍采用。以煤炭生产大市鄂尔多斯为例，根据“企业所有、政府监管、专款专用”原则，鄂尔多斯市已经对855家矿山生产企业全面征收矿山地质环境治理保证金。据鄂尔多斯国土资源局统计，全市范围内缴纳保证金的企业覆盖率达100%。

　　环境保护部南京环境科学研究所副研究员燕守广认为，矿产资源开发带来的生态破坏属于典型负外部效应，要实现生态补偿就必须确保矿山企业的主体责任，利用一定经济手段促使矿产资源开发造成的环境成本内部化。保证金制度是促使企业主动履行矿山环境恢复治理义务、促进矿山生态环境恢复的重要机制。

　　“我们对矿山企业征收保证金，然后颁发开采许可证，并在银行设立专门户头存储保证金。如果企业的矿山恢复治理工作没有通过验收，则启动保证金进行治理。”鄂尔多斯国土资源局相关负责人介绍说:“但在实际操作中也有困难，如果企业不进行环境治理工作或验收不合格，我们启动保证金也难以负担矿山环境恢复治理。”

　　燕守广指出，我国大部分地区目前存在保证金存缴标准偏低的问题，无法满足矿山环境保护与环境治理恢复的实际需求，影响了保证金的返还和使用，并且会降低企业对矿山自然生态环境治理的自觉性。

　　鄂尔多斯煤炭局相关负责人指出，在具体监管工作中，对于矿业权人是否按照矿山地质环境保护与治理恢复方案如期足额投入并实施治理等问题，目前还缺乏有效措施。他表示，由于矿山环境恢复工作受国土、环保、林业等多部门监管，要求也不尽相同，有时会出现监管标准不一的情形。比如复垦的植被标准不统一，致使采矿权人难以开展恢复治理工作等。因此，在矿山复垦绿化过程中明确恢复强度和标准成为进一步完善保证金制度的保证。同时，矿山治理恢复方案、验收程序和验收标准对保证金制度的实施效果也存在重要影响。

　　通讯员 杨洋