评论：项目环评应加强准入控制

　　经过近40年的实践，建设项目环境影响评价已经成为我国落实“预防为主，防治结合”环保理念的核心制度，也是投资主管部门审批和核准项目的必须环节。

　　然而，近年来随着环保工作地位的提高，建设项目环境影响评价也出现了贪大求全的不良倾向，一些工作内容甚至超出了《环境影响评价法》规定的权限范围，急需引起有关部门重视，并切实加以解决。

　　建设项目环评存在的问题和不足

　　建设项目环评中，主要存在以下方面的问题：

　　一是承担了一些本应由投资主管部门审核的项目准入管理工作。建设项目环境影响评价的核心职能是环境准入，但从目前来看，却承担了太多产业准入职能。例如，拟建项目是否符合国家产业政策、行业规划及区域规划，本应由投资主管部门、行业主管部门或地方政府审定。然而，目前无论是在建设项目环境影响评价文件编制过程中，还是在后续审查阶段，均把上述问题当作重点，甚至作为环境准入的前置条件。

　　二是承担了许多本应由其他专业部门审核的技术工作。如建设项目水资源供应是否有保障，本来是生产活动中的资源配置问题，并且按照水利部的要求，需要专门编制水资源论证报告，却成了许多环评报告的重点内容。与此同时，环境管理部门最应关注的生态用水问题，却常常无人问津。再如，征地拆迁、移民安置、土地复垦等问题，本应由地方政府或国土资源部门负责，但目前也成了建设项目环评的必备内容，且相关要求还被写入了导则。诸如此类的问题还有很多，由于无管理权限，所提出的措施通常也难以落实。

　　三是将其他管理部门的意见作为环评审批前置条件。如涉及到林地占用或破坏时，往往要求建设单位先提供林业管理部门的审批意见；涉及到水资源问题时，要求先提供水资源论证报告及水管理部门的审查意见；涉及到风景名胜区时，要求先提供建设部门的意见。事实上，根据目前的投资管理体制，上述部门与环保部门的审批意见是并行关系，而非串连关系。当然，建设项目涉及上述问题时，环境影响评价应首先从环境影响的角度提出自己的专业看法。然而，令人遗憾的是，在实践中却大多缺乏令人信服的分析论证。

　　《环境影响评价法》对环境影响评价的定义是：对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。并明确规定建设项目环境影响评价的核心内容是：建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议。然而，从目前来看，除了最后一项外，其他3项要求的执行情况均差强人意。

　　首先，对于建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估，目前很大程度上仍是形式大于内容。在污染影响预测方面，由于模式和参数选择的差异，结果往往具有较大的不确定性，环评单位也会选择有利于环评文件审查通过的结果。对于生态影响，由于预测方法一直偏学术化，且缺乏实用性标准，迄今很难作为决策依据。对于累积影响评价、人体健康影响评价、地下水影响评价等，受理论方法、数据资料等因素的制约，更是难以得出科学结论。

　　其次，对于建设项目环境保护措施及其技术、经济论证，普遍存在严肃性不足的问题，大多只简单追求满足国家环保政策和标准。例如，为了达到新建煤矿矿井水利用率不低于75%的要求，一些云贵山区的煤矿环评报告不顾自然条件制约，提出将矿井水通过几公里的管道长距离输送到异地进行利用的对策措施。这往往缺乏深入的技术可行性论证。再如，西北地区的煤化工项目由于缺乏纳污水体，常常提出废水零排放的建议，但基本上没有一个项目开展过严密的技术经济可行性论证。环保措施技术、经济可行性论证不足，是建设项目批建不符和环保“三同时”执行率不高的重要原因。

　　第三，对于环境经济损益分析，基本上是形同虚设。从理论上讲，将建设项目可能带来的正负环境效益货币化，然后纳入成本—收益核算，是评估拟建项目综合效益的重要手段，也是决定项目是否具有投资价值的核心依据。但从目前来看，由于一些地区管理部门重视不足、环评技术力量薄弱等原因，《环境影响评价法》提出的这一要求基本上没有得到认真落实。

　　加强项目环评管理对策及建议

　　结合国务院提出的减少审批事项、下放审批权限、提高审批效率的要求，建设项目环境影响评价管理也急需进行改进和完善。笔者认为，应做好以下工作：

　　一是明确自身权责，摈弃本应由综合管理部门审核的内容，加强环境准入控制。根据国家发展和改革委员会2004年颁布的《企业投资项目核准暂行办法》，环保部门其实只需对资源利用及生态环境影响分析相关内容负责。对于建设项目是否符合产业政策和发展规划，应由综合管理部门最终认定。特别是对于化工、冶金等产品、工艺复杂的行业，环保部门很难判断其是否符合产业政策，在实践中也出现过环保部门认为某项目不符合产业政策，而投资主管部门却持相反意见的情况。此外，对于《产业结构调整指导目录》中的限制类产业，事实上属于准入控制的模糊地带，只有综合管理部门才有权界定其是否符合产业政策。基于此，建设项目环境影响评价中的准入控制应重点关注拟建项目是否符合与环境管理直接相关的主体功能区规划、生态功能区划、环境功能区划及国家环境保护政策、标准等。

　　二是突出特色，增强环境影响评价预测的专业性。作为预断性评价，项目建成后可能对环境造成的影响预测、分析和评估，是建设项目环境影响评价的核心内容，也是最终投资管理部门的决策依据。对此，除了进一步做实传统的大气影响评价、水环境影响评价、生态影响评价、声环境影响评价、环境风险评价等工作外，还应紧跟当前的环境保护形势，加强气候变化、生物多样性、重金属污染、人体健康等方面的评价内容。在做好预测评价的基础上，从社会—经济—环境大系统出发，做好环境保护措施的技术经济论证和环境经济损益分析，切不可就环保论环保。

　　三是改进管理体制，厘清与其他专业管理部门之间的关系。中央政府已经提出，要从改革行政审批制度入手来转变政府职能，并把取消和下放审批事项作为重点。环境保护管理部门也应根据国务院要求，尽快理顺与其他业务主管部门之间的关系，进一步做好相关工作。当前，在管理中不应再将国土、水利、城建等部门对拟建项目的意见作为环评审批的前置条件，在建设项目环评文件中也应淡化此类内容。同时，应把工作重点放到相应的环境影响分析论证和环境保护措施上去。

　　◆耿海清 作者系环境保护部环境工程评估中心战略所主任工程师，现在新疆生产建设兵团环境保护局挂职