评论：空气质量基线应为城市发展硬指标

　　城市是大气污染防治的重要单元，编制城市环境总体规划，以生态红线、资源底线、排放上线和质量基线为核心，为城市发展提供先导性、引导性和控制性基础框架，是解决大气环境污染的有效途径和有力手段。要编制实施城市环境总体规划，促进形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局。

　　格局性、结构性的环境问题是影响我国大气环境质量的关键。做好空间布局和结构调整，可以使大气污染防治事半功倍。城市是大气污染防治的重要单元，编制城市环境总体规划，以生态红线、资源底线、排放上线和质量基线为核心，为城市发展提供先导性、引导性和控制性基础框架，是解决大气环境污染的有效途径和有力手段，也是城市可持续发展的有力支撑。编制实施城市环境总体规划，促进形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局，虽任重道远，但恰逢其时，势在必行。

　　环境总体规划是环境管理理念创新的最新成果

　　■阅读提示

　　国家环境保护“十二五”规划提出“探索编制城市环境保护总体规划”，是对第二阶段经济社会环境综合统筹，第三阶段尊重自然、顺应自然新形势的新思考，是城市环境保护经验和教训的总结。

　　纵观我国近年来大气环境管理历程，大致可分为3个阶段：

　　第一阶段以污染源末端治理为核心，典型特征是以污染治理设施建设为基础，强调减少污染物排放量；第二阶段则是采用清洁能源、产业结构调整及末端治理等综合手段，从污染物产生的全过程进行控制，强调减少污染物产生量，优化发展；第三阶段是以党的十八大提出大力推进生态文明建设为标志，尊重自然、顺应自然、保护自然，强调优化国土空间开发格局，控制开发强度。

　　国家环境保护“十二五”规划提出“探索编制城市环境保护总体规划”，是对第二阶段经济社会环境综合统筹、第三阶段尊重自然、顺应自然新形势的新思考，是城市环境保护经验和教训的总结。

　　城市环境总体规划是城市政府以当地资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所做出的战略部署。其以自然环境的内在空间结构、过程、功能及承载力为出发点，突出预防、引导、约束，前置性地研究确立城市开发利用的生态红线、资源底线、排放上线、质量基线，加强规划调控引导、环境基础指引，从源头控制环境污染。这是具有时限长、范畴广、约束强、引导多特点的基础性工作，是新的历史时期一项重要环境管理制度创新。

　　城乡建设布局与大气环境格局不协调导致污染加剧

　　■阅读提示

　　城市开发过程中对生态格局考虑不足，生态重要区与敏感点(带)被挤占、破坏现象普遍，生态体系破碎化影响了污染物的扩散，环境问题已经从城市尺度扩张到区域尺度。

　　从我国大气污染格局的实际情况来看，大气重污染区域主要集中在3个地理区域：一个是由北起燕山山脉，西至太行山山脉、伏牛山、大别山，南至江南丘陵东段、浙西山地所包围的北京、河北、山东、河南、安徽、江苏、浙江北部等区域，呈现出以“北京—三门峡—宁波”为顶点的污染三角区；一个是位于四川盆地的成渝污染区；一个是位于长江中下游两湖平原的武汉城市群和长株潭城市群。

　　这些区域的地形等自然属性对大气污染具有重要影响。从重污染城市的具体地形特征来看，北京、石家庄、太原、兰州、杭州、重庆、成都及乌鲁木齐等城市均是临山而建，甚至三面环山，大气环境自净能力较差，且城市在空间上无序发展，城市内部大量污染源布局于上风向地带。

　　就城市层面而言，我国城市开发强度过高，深圳、东莞、苏州等城市全市域的开发强度已接近于发达国家市区开发强度，并且市区开发强度远高于全市域。

　　从市区范围内开发强度看，德国斯图加特市区只开发45%，其他都是森林、农田；东京都市区的23个区(不包括周边的市)开发强度是58%，其他城市一般都只开发了30%~40%。我国香港至今只开发了25%，保留了75%的绿色空间。

　　城市开发过程中对生态格局考虑不足，生态重要区与敏感点(带)被挤占破坏现象普遍，生态体系破碎化，区域内城市连片发展减少了以前存在于城乡接合部的环境缓冲区，影响了污染物的扩散，环境问题已经从城市尺度扩张到区域尺度。

　　这些先天性、格局性、结构性的问题，使空气质量进一步改善往往事倍功半，其实质是在规划和布局源头，没有实现环境总体规划与土地利用规划、城市规划“三同时”。

　　城市大气污染的本质也可以归结为城市的扩张发展模式与自然环境规律相违背，具体体现在城乡建设布局与大气环境格局不协调，人口、能耗、污染物排放量远超过环境承载上限等方面。因此，优化城市空间格局、合理利用环境容量资源对于改善区域及城市空气质量至关重要。

　　将环境资源承载力作为城市发展方向的决定性因素

　　■阅读提示

　　城市环境总体规划立足于解决影响城市发展底层的、格局性的、战略性的重大环境问题，突出强调空间规划，将环境资源承载力作为城市发展方向、规模、总量、布局的决定性因素。

　　从以往的城市规划和环境规划编制实施情况看，目前我国城市规划缺乏对大气环境的全面考虑和对环境承载上线的尊重，还需要明确提出针对大气环境保护的具体要求。到底哪些地方是坚决不能动的，是必须坚守的红线？哪些地方能够开发建设？开发的强度及环境的承载力是多少？这一系列关键问题在城市规划中并未涉及。因此，在城市层面，环境保护工作往往从属于城市规划、土地利用规划及产业发展规划，处于被动地位。

　　城市环境总体规划立足于解决影响城市发展底层的、格局性的、战略性的重大环境问题，突出强调空间规划，侧重提出城市发展建设在规模、结构、布局、方式等方面的控制性和引导性要求。即定位于保障自然生态环境安全，构建城市格局红线体系，明确生态安全空间控制性要求，划定大气、水、生态和海洋等不同要素的红线体系，将环境资源承载力作为城市发展方向、规模、总量、布局的决定性因素。严禁在城市主导风向等大气污染敏感区布局大气污染项目，不在水源地、扩散自净条件较差区域等规划污染项目，不在污染聚集区建设大型居民区，控制城市开发强度，保留城镇化进程中必要的绿色生态空间，优化城市格局、产业布局。这是城市环境质量根本改善的前提基础。

　　城市环境总体规划以气候、气象、地形及土地利用等自然禀赋特征为依据，划定大气环境红线。通过珠三角、福州、长春、宜昌等规划编制的实践，我们认为大气环境红线大致可以分为源头布局敏感区、大气污染易聚集区及敏感的环境受体3类。源头布局敏感地区大致包括城市主导上风向地区及大气环流通道；大气污染易聚集区指对大气污染物天生自净能力较弱的地区，如山谷、河谷、盆地等；敏感的环境受体主要包括大气环境一级功能区及人口密集地区。具体技术途径可以通过气象与空气质量模型，定量模拟城市的三维流场特征及大气污染物的扩散规律，基于此识别出源头布局敏感地区、大气污染易聚集区及敏感的环境受体，划定大气环境红线体系，实施红线禁止、黄线限制、蓝线警戒和绿线引导的分级控制，分别提出差异化的产业准入与结构调整、清洁能源措施、污染企业搬迁及污染治理要求。

　　在实践中，我们发现，对于北京、上海等特大城市，工业源污染所占比例已经大幅度下降，生活污染和交通污染等对城市环境质量造成重大威胁，人口超载与资源环境超负荷成为区域环境质量难以明显改善的重要因素。需要积极探索这些特大城市工业污染防治之外的环境保护行为。如评估交通基础设施对空气质量的影响，适度限制城市人口规模，开展城市机动车保有量总量控制，调整城市能源结构，调整城市交通体系，继续对低排放汽车予以激励和对高排放机动车予以限制，提高公共交通、清洁能源交通比例等。

　　由于大气污染存在极为显著的区域性特征，一个城市很难在污染的大环境下独善其身，因此这就要特别注意理清城市环境总体规划与区域大气污染管制思路之间的层次关系，处理好以城市为“点”、带动区域“面”上空气质量改善的相互关系。

　　把空气质量基线作为城市发展硬性约束性指标

　　■阅读提示

　　在城市发展过程中，必须把空气质量基线作为城市发展的硬性约束性指标，融入社会经济发展规划、城市规划、土地利用规划、能源规划、产业规划及道路交通规划等整个国民经济规划体系之中。

　　我国城市开发中产生的城市荒漠、热岛效应，对城市大气、水生态循环系统带来严重影响，降低了城市环境承载能力、污染净化能力和城市生态平衡维持能力。城市环境总体规划要以大气环境的自然禀赋为根本出发点，确定质量基线。在城市发展过程中，必须把空气质量基线作为城市发展的硬性约束性指标，融入社会经济发展规划、城市规划、土地利用规划、能源规划、产业规划及道路交通规划等整个国民经济规划体系之中，将空气质量基线作为各项规划的前置性指标。基于空气质量基线研究划定城市大气环境红线、确定城市人口、能耗及排放量的承载上限，把空气质量基线作为城市发展及大气环境保护工作的根本出发点之一。

　　从城市空气质量的最终控制目标来看，可以将空气质量标准或世界卫生组织指导值作为城市空气质量基线。这要求加强总量控制制度实施的环境质量效果分析，提高总量控制措施的环境改善实效，尽快实施基于环境质量改善成效的管理措施，加强环境质量改善政策的针对性和有效性。要避免两个倾向：一是盲目、乐观地将环境质量改善任务简单化；二是将总量控制和质量改善关系简单对立化。

　　当前，要将环境保护作为城市发展的重点，完善城市环境基础设施，提升城市生态环境服务功能，打造健康城市。坚持城乡统筹，注重城市中心区域与周边城镇的协同发展。积极倡导推进城镇建设生态化改造，控制城镇蔓延扩张，充分利用城镇轮廓线内的有效空间重建城市生态系统，提高城镇发展的内生动力，使城镇建设更加适合人民群众的生产生活需求。

　　◆吴舜泽 薛文博 万军作者单位：环境保护部环境规划院