生态文明顶层设计出炉 强化产权与市场

　　生态制度化

　　《决定》提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”专家认为，建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，是实现美丽中国愿景的必经途径。

　　继十八大首次提出“生态文明”这一概念后，此次三中全会又为外界描绘了一幅如何实现生态文明建设的宏大蓝图。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”

　　对此，专家认为，建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，是实现美丽中国愿景的必经途径。《决定》中对市场作用和产权制度的强调，对生态红线划定和生态补偿的明确都是生态文明建设看点。

　　健全产权制度明确责任人

　　产权明晰无疑是生态文明建设中最大的看点。全国工商联环境商会秘书长骆建华说，健全产权制度这一提法很好，有了产权就是明确了主体，也就相应的有了责任人，这样“打板才有地方”。

　　《决定》提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

　　习近平总书记在为《决定》作的说明指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，三中全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。

　　总思路是，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。

　　环保部环境与经济政策研究中心主任夏光说，健全自然资源资产的产权制度，正是为了使自然资源具有明确的“主人”，由其获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。

　　事实上，近年来大型公共资源的产权制度改革已在推进。例如主要污染物总量控制和减排，就是大气和水体等容纳净化污染物的能力这种特殊自然资源，被政府这个主体所有并分配给排污企业有限额地使用，改变了原来大气和水体作为“无主”资源被过度利用的局面。

　　骆建华说，有了明确的产权，才能产生价格，以更好地发挥市场作用。这和此次三中全会对市场作用的重视是一脉相承的。

　　与产权明晰相关的是自然资源用途管制制度。这是国家出于公共利益，使用国家权力，超越产权规定对自然资源进行管理的制度。

　　夏光说，健全自然资源用途管制制度意味着，有些自然资源虽然属于某些主体，但其不能随意使用，必须服从国家规定，例如耕地红线制度等。自然保护区也应纳入用途管制制度，因为不管自然保护区归谁管理，国家法规规定都不能在核心区内进行开发和建设活动。

　　划定生态保护红线

　　《决定》提到，要划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

　　生态红线是指最基本的生态环境保护要求，是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线，一般包括特定地理区域红线、自然资源使用上限、污染物排放总量上限三种形式。

　　据介绍，我国生态资源丰富，但长期的不合理开发导致生态环境破坏严重、野生动植物种类和数量急剧下降、生态安全形势十分严峻。因此，当前迫切需要划定生态红线，对区域内地区限制开发、重点保护。

　　专家称，划定生态红线的意义在于为重要生态服务保护、人居环境保障和生物多样性保育。因此，通过划定生态红线，可以进一步优化生态安全格局，增强我国经济社会可持续发展生态支持能力，保障国家安全。

　　记者了解到，划定生态保护红线的工作已经在推进中。目前，环保部正在进一步深化内蒙古 、江西、广西 、湖北四个省份的试点工作，组织各试点地区开展生态红线边界勘定和现场调查，形成高精度生态红线分布图，将生态红线落到实地。

　　下一步，环保部将在试点工作基础上，联合相关部委全面开展生态红线划定工作，力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作，出台国家生态红线管控的政策措施和生态红线管理法规。

　　完善生态补偿制度

　　实现生态补偿制度也是此次三中全会中的一个重要提法。《决定》明确，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

　　近年来，我国一直积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效，生态补偿机制建设迈出重要步伐。

　　不过，总体来看，我国的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成。最大的问题是生态补偿方面的政策法规建设滞后。

　　骆建华说，虽然生态补偿机制已经展开，但是在实行过程中，由于补偿范围、受益对象、权责划定等不清晰，存在操作难题。

　　记者从相关渠道了解到，下一步工作的重点是加快出台生态补偿政策法规。相关部门正在加快研究起草《生态补偿条例》，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。

　　另据专家介绍，在政策法规完备的基础上，未来我国将探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。

　　强调市场力量

　　使市场在资源配置中起决定性作用是这次三中全会提出的一个重大理论观点。贯穿于《决定》中的对市场作用的强调，也同样体现在生态文明制度建设中。

　　“强调市场的作用，这个非常重要。”骆建华说，过去我们更多的管理办法是采用行政手段，环境术语叫做“命令控制”，遇到排放污染就采用罚款或者关掉这样的行政措施，而现在则强调更多使用基于市场的办法。

　　在他看来，行政命令很难管住企业，也带来了很多寻租空间；如果想要管住的话，行政成本又会大幅提高。从国内外经验看，市场化的手段则往往很有效。拿二氧化硫治理来看，中国在采取脱硫电价后，很多企业上了脱硫措施，这样的治理效果是很好的，这也是环境治理和生态文明建设的方向。

　　《决定》中也提到了不少市场化的手段，包括要发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

　　碳排放权、排污权等交易制度是西方国家在探索环境问题市场化解决机制的过程中确立的一项法律制度。专家对记者说，作为一项政府社会管理的改革，国内这些交易试点应该更加大胆、勇敢地推进，使其实实在在地进入资源权益的市场化运营。

　　中国人民大学环境经济与管理系副主任庞军对记者说，中国在市场化推进过程中，资源环境的市场化存在不彻底的问题。用市场化的手段推进生态文明建设和环境保护是必须措施，不过很难一蹴而就。未来在资源价格改革、绿色税收制度建设方面也需要有更大的步伐和动作。