大气污染防治形势严峻 济南亟需推进排污权交易试点

　　山东省济南市是典型的燃煤消耗型城市，空气污染呈扬尘、煤烟和机动车尾气混合型特征，大气污染防治形势十分严峻。

　　目前，济南市大气污染治理中存在一些问题，如污染治理以财政补助为主，缺乏激励机制。现行排污收费制度存在事实上的不公平，不同企业由于地域、环境、政策等客观条件不同，排污治污的成本也不相同。因此，济南市急需从自身大气污染工作实际出发，走出一条具有济南特色的排污权交易之路。

　　第一，以企业为主体，对排污权进行合理核定。

　　排污权交易以排污权总量控制为出发点和归宿点。排污权总量的界定应遵循两个原则：一是排污权总量要小于本地区当前的污染物排放总量；二是排污权总量不能背离本地区的经济发展现状，避免对经济发展产生较大的不利影响。

　　排污权总量确定后，在整个大气排污权交易过程中，进行排污初始排放权分配是加强污染物排放总量控制的重要措施和关键环节。

　　根据《济南市环境保护“十二五”规划》要求，初始排污权核定工作以建设项目环评批复为主要依据，环评缺失的情况下参照项目竣工验收情况、环境统计和污染源普查数据或者按照企业实际情况进行估算。

　　在以环评为依据计算时，采取分年度核定排污单位的污染物排放分配量、减排量，来核算排污单位2014年的排污权分配量。排污单位2010年及以前已办理环境影响文件审批的建设项目，其污染物排放定额计入2010年度污染物排放基数；排污单位2011年及以后办理环评审批的建设项目的污染物排放定额计入此环评批准年度的污染物排放基数，并以此来计算应完成的污染物减排任务和2014年排污权分配量。

　　以经验估算时，没有环评依据的，可用物料衡算法核定建设项目污染物排放定额，也可委托有环评资质的中介机构进行评估，核定建设项目污染物排放定额。

　　第二，以市场为导向，搭建排污权交易平台。

　　一要建成统一联网的交易平台。交易平台应该包含两个系统：排污权交易信息发布系统和排污权电子竞价系统。排污权交易信息发布系统主要用于

　　收集并公布排污权分配情况、需求量、供给量等排污权交易市场信息。排污权电子竞价系统是两个以上竞买人参加排污权交易时，在价格成为竞争唯一指标的情况下，竞买人通过交易机构电子竞价交易系统进行分轮连续报价，确定报价最高者为受让方。受让方产生后，其以申请购买的最大数量(在转让标的余量允许的范围内)受让，这一轮电子竞价结束后，根据《排污权交易电子竞价成交确认单》，与政府签订《大气污染物排污权交易合同》。

　　二要建立并完善二级交易市场。污染物排放者自一级市场拍得排污权指标后，如果还需要更多的排污权指标，可以通过二级市场进行购买。反之，如果污染物排放者在一级市场上拍得的排污权指标多于自身需要，可以通过二级市场将排污权指标卖出给其他需求者。排污权交易一级市场解决的主要是公平性问题，二级市场解决的是市场的资源配置效率问题。

　　第三，以政府为主导，加强监测管理系统建设。

　　一要建立完善在线监控系统。目前，济南市环保部门拥有在线自动监控系统，在重点污染源安装污染物排放在线连续监测，并在国控和省控84家污染源加装视频监控设备。在此基础上，政府要继续加快对污染源排放口规范化建设的步伐，使得污染源排放口便于采样、测流和管理。同时，环保部门应加强对污染物在线监测系统的监督，保证对监测系统所提供数据的动态化管理。

　　二要建立排放权跟踪系统。目前，济南市在这一领域尚属空白。作为排污权交易体系的重要组成部分，此系统是排污总量有偿使用的财务系统，是一套用来收集、确认和维护财务数据以及企业排污所有权的综合系统。通过排放权跟踪系统，可以核查企业的排污情况与有偿使用账户状况，以掌握排放权的总量变动情况，便于加强管理和整体调控。

　　第四，以制度为保障，完善环保政策体系。

　　一要建立排污权交易地方性法规。目前，仅在《大气污染防治法》中有排污总量控制的条款，关于总量控制的实现方式、超总量排污的处罚条款均没有涉及。济南市应根据本地区环境特性制定地方性的规章制度及管理办法，分污染物种类进一步完善排污权有偿使用及交易办法、实施细则等。

　　二要完善地方性环境保护配套政策，做好排污权交易与现行排污收费制度的整合衔接。目前，我国实施的大气污染物排污权交易试点地区中，受到实际条件的限制，参与对象为污染物排放量大的企业，没有对污染物排放量小的企业等其他污染源做出规定。这使得排污权交易制度不能单独作为一个污染物防治政策来进行污染排放控制，而必须与现行的排污收费政策进行整合。

　　总量控制目标下分为参与排污收费的污染源和参与排污权交易的污染源，从市场公平的角度出发，两种污染源都要购买排污权指标后才能进行排污活动。参与排污权交易的污染源能够通过技术改造、削减排污权指标而获利，对污染源减排形成激励；未参与排污权交易、参与排污收费的污染源，政府对其削减污染物排放给予补贴，补贴单位价格与排污权交易市场排污权指标单位一致，也对这部分污染源减排形成激励，从而在污染物排放总量上形成“激励—控制”的约束机制，有助于政府实现污染减排总体目标。　　◆张豹 作者单位：山东省济南市财政局