评论：《环保法》修订应凸显政策法特征

◆胡静

　　编者按

　　作为环境保护领域内的基础法律，《环境保护法》的每一次修改都备受瞩目。

　　2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《环境保护法修正案(草案)》。

　　2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议第二次审议《环境保护法修正案(草案)》。

　　2013年10月，十二届全国人大常委会第五次会议第三次审议《环境保护法(修订案)》。

　　历经三次修改，《环境保护法(修订案)》的四审将于今年进行，并且不再向社会公开征求意见。这一次，会有哪些变化，会不会是一次全面修订？

　　为了让《环境保护法》更加适应当前经济社会发展的形势，专家学者们积极建言献策。中国环境报特约请中国政法大学民商经济法学院副教授胡静谈一谈《环境保护法》修订的基本思路。

　　环境法立法模式有制度法和政策法之分。制度法规定企业环境法律制度，政策法则主要规定政府责任和政府如何实施环境管理等。

　　我国现行《环境保护法》和各单行法都属于制度法，在企业法律制度的内容上高度雷同。目前，《环境保护法(修订案)》除了对企业环境法律制度进行健全和完善外，还在区域和流域联防、环境保护目标责任制以及考核评价制度、区域限批、环境公益诉讼方面有所突破，但仍然没有跳脱制度法的模式。修订后的《环境保护法》即便不完全转化为政策法，也应该兼具制度法和政策法的双重特征。

　　为凸显政策法特征，笔者认为，《环境保护法》的修订应增加以下三方面内容：

　　第一 将“环境权”写入立法目的

　　第二 将地方政府纳入规制对象

　　第三 在环境管理体制上落实环保部门的“统一监督管理”

　　■ “环境权”应写入立法目的

　　环境法的目的是一个错落有致的体系，由直接目的和最终目的构成。

　　各国立法关于环境法直接目的表述尽管存在差异，但在实质内容上保持一致，那就是保护环境。

　　在最终目的方面，各国存在差异。一般而言，各国均将保障人体健康作为最终目的。有的国家将其作为唯一的最终目的，是为环境法目的的一元论，如日本和匈牙利等国即为如此；有的国家除了保障人体健康外，还要求环境法促进社会经济的发展，是为环境法目的二元论。

　　我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”因此，我国在环境法的最终目的上采用二元论。

　　将直接目的和最终目的联系起来，各国环境法的目的核心和共通之处就是：通过保护环境来保障人体健康。

　　环境权，是指公民在良好、无害的环境中生活的权利。可见，环境法的目的和环境权的概念相当契合，环境是否良好自然是以能否保障人体健康为指标，将环境法的目的在措辞上转化为权利表述即为：保障公民在良好、无害的环境下生活的权利。

　　目前，世界上约有60多个国家将环境权写入宪法，其意义更多是宣示性的，绝大多数并未产生可操作的具体制度。

　　那么，这是否意味着环境权自身的价值可以被忽略？答案是否定的。正如著名的日本环境法学者原田尚彦所言：“应该强调环境权的理想，所有的公害对策都必须把环境权理念的实现作为最终目标，环境行政、公害行政上的方针政策都必须集中于为了国民环境权的实现。”可见，环境权虽然在制度层面意义不大，但在目的、理念层面的意义不容忽视。

　　将公民环境权写入《环境保护法》的立法目的，可以在理论上确定环境权在环境法中的纲领性地位。并且，其意义还远不止于此。

　　环境保护是我们所处时代重要的主题，整个社会需要对现在的生产、生活方式进行全面变革和转型。而全面变革和转型的时代需要凝练、朗朗上口、便于传播、指导人们行为的“符号”，法律上最好的“符号”就是“权利”，人权、私权、财产权(物权)对于提升人们的思想认识和维权意识曾经和正在发挥着重要作用。

　　几年前，面对非法强拆，不少人为保护自己的房屋和土地，手持《宪法》和《物权法》进行维权，这与“私有财产权”入宪和和“物权”入法有直接关系。“环境权”作为第三代人权的代表也具备充任权利“符号”的条件。

　　在面临严重环境问题的当代中国，将内容契合环境法立法目的的“环境权” 写入《环境保护法》，进行政策性宣示，可以指导开发利用环境的行为，让污染受害者将“环境权”作为“护身符”对抗环境污染，这对于提高人们的环境意识、法律意识和维权意识具有重要意义。

　　■ 地方政府需纳入规制对象

　　最近几年，我国环境形势严峻这与我国相对完善的企业环境法制度形成强烈反差，无疑主要问题不在立法而在执法环节。

　　现在，一般将环境执法不力主要归咎于地方政府，从而兴起了对地方政府进行环境问责的强大声势。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”，甚至包庇、袒护违法企业。这样的地方政府固然应该受到谴责，但这种具有相当普遍性的行为模式背后一定还有更深层次的原因。

　　笔者以为，很大程度上，地方政府的三个偏好造就了这种行为模式。

　　第一，地方政府倾向保护地方利益，忽视国家利益。

　　地方政府，一方面对本级人大负责，主要体现作为地方利益代表的角色；另一方面，因为我国是单一制中央集权的国家，地方政府需要对上级政府负责，彰显其作为中央利益或国家利益在所在地的代表角色。

　　这两个角色都有其正当性。但是，当地方利益和国家利益冲突发生时，地方政府角色的双重性将其推入两难境地。保全地方利益、牺牲国家利益，还是做出相反的选择？在这种情况下，很多地方政府往往倾向强调地方利益，忽视国家利益，重视局部利益，轻视整体利益，这种倾向表现出来就是地方保护主义。

　　第二，地方政府倾向追求地方经济利益，忽视地方环境利益。

　　在地方的经济利益与环境利益发生冲突时，地方政府通常采取经济利益优先的立场。从事生产的排污者向地方政府上缴税收，地方财政直接从中获益，但本地产生的污染物可能迁移到周边地区，收益由本地享有，环境成本却和其他地方分担。这种情况下，地方政府就会产生投机行为，表现出对本地企业环境违法行为采取一种放任纵容的态度。

　　第三，地方政府追求地方经济利益的冲动超出政府角色，有公司化或者企业化的倾向。

　　地方政府保护经济利益本身没有错，但目前相当多的地方政府在维护经济利益方面存在着企业化的冲动。

　　一般来讲，政府的角色是营造一种保护和促进经济利益的大环境，而非直接创造利益，创造利益是企业的事。但一些地方政府过于看重GDP，其追逐GDP的热情丝毫不亚于企业对利润的追逐，地方政府变成了企业，市长变成城市CEO，以至于政府部门包括环保部门都被摊派招商任务。

　　这三个偏好环环相扣、层层递进。于是，产生的后果是在一定程度上带来了环境污染与破坏。《环境保护法》既然以保护环境为直接目的，理当规制污染和破坏环境的重要主体，因此，地方政府应该像企业一样被纳入《环境保护法》规制的范围。

　　《环境保护法》和单行立法在规制对象的选择上应该有适当侧重。单行立法应当以企业为主要规制对象，作为综合性立法或者基本法的《环境保护法》则应当主要规制地方政府。

　　对企业的规制通常分为直接规制和间接规制。直接规制往往为被规制对象直接设定固定的法律义务，如达标排污、环境影响评价、“三同时”和排污许可证等；间接规制也称经济激励，并不对每个排污者施加固定的法律义务，而是运用市场原理对排污者进行经济激励，引导排污者主动采取有利于环境的行为，如环境税费和排污权交易。

　　对于地方政府的规制也可分为直接规制和间接规制。对地方政府的直接规制就是强令地方政府严格执法，对地方政府首长严格进行考核和问责。但是，这种方式不能像对待违法企业一样直接处罚地方政府，因而效果十分有限。对地方政府的规制更有效的应该是间接规制，即运用地方政府对于地方经济利益的偏好引导其从事环境保护。

　　间接规制中的激励分为正面激励和负面激励。目前的《环境保护法修订案(草案)》侧重对地方政府实施负面激励。正面激励尚没有在《环境保护法修订案(草案)》中得到充分体现。

　　修改后的《环境保护法》，有必要将地方政府纳入规制范围，对地方政府不仅要有严厉的命令、考核、问责和负面激励，还要有正面激励。“胡萝卜加大棒”，最终目的是使地方政府严格实施《环境保护法》。

　　如何进行正面激励？

　　对政府进行正面激励，我们可以借鉴美国的做法。

　　美国联邦和州政府的权限由宪法规定，互不隶属，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置，呈现出强烈的契约色彩。

　　联邦政府利用开支权，通过和州政府的协商，进行资金补贴，引导州政府贯彻联邦政府的环境管理计划。

　　我国尽管是单一制国家，中央政府和地方政府之间不一定要引入平等协商的机制，但是需要注入一些协商合作的精神。

　　地方政府是地方经济利益和环境利益的代表，这一点不容否认。

　　中央政府应当尊重地方利益包括经济利益，在环境管理中，要求地方政府无条件地执行中央政府的环境立法未必能取得预期效果。

　　相对美国联邦政府，我国中央政府可以运用的资源和手段更多，应该采用财政税收、产业政策和重要建设项目立项审批等手段来引导地方政府做好环境保护工作。

　　例如，对于环境保护做得好的地方，中央政府应该通过财政税收优惠、产业政策倾斜和重要建设项目落户等加以奖励。

　　■ 落实环保部门的“统一监督管理”

　　在我国的环境管理体制中，环境保护主管部门在所有的环境法律中都被定位为对环境保护工作或者污染防治实施“统一监督管理”。但长期以来，环保主管部门只有抽象的统一监督管理权，对于如何实现统一监督管理尤其是如何处理环保部门和其他部门在环境保护工作中的关系方面，法律并无具体规定。

　　环保部门统一监督管理的角色是由环境保护工作的特点决定的。环保主管部门作为新型社会管理机构，管制的领域范围不同以往。旧的管制机构往往针对一个单独的行业。新型的社会管制机构则会调整多个行业中的某一方面的问题。

　　目前，环保部门对电力、钢铁、食品加工、炼油等所有的生产行业排放的污染物进行管制。这种宽广的管理跨度决定了将对企业的环境管理托付给一个机构的做法难以奏效。

　　美国环境保护署(EPA)是联邦立法创立的独立机构，受托监督美国经济活动的各个具体部门。它和其他新型社会管理机构一样独立于内阁各部之外，兼有立法、行政、司法三种职能，往往被称为第四政府部门。

　　国情不同，自然不宜照搬，但对于思考我国环保部门的定位应该有所启示。

　　类似“统一监督管理”的做法并非仅仅需要落实在环境保护领域，我国在安全生产和食品安全领域已经采用诸如 “综合监督管理”和“综合协调”的体制。

　　根据《安全生产法》第九条规定，负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作实施综合监督管理。根据《食品安全法》第四条规定，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。其原因在于安全生产和食品安全也涉及到多个行业、多个环节，仅仅通过单一机构难以实施有效管理。

　　这种统一监督管理的模式对于跨越多行业的环境保护十分必要。

　　在修订后的《环境保护法》中，“统一监督管理”应当得到落实。具体可以规定，在环境影响评价阶段或者其他涉及环境保护事项的审批中，审批部门在进行审批时应征求环保部门意见，环保部门的意见对于审批部门的审批决定具有重要乃至决定性影响。

　　通过这种方式，环保部门对其他有关部门涉及环境保护的决定加以指导或者监督，可望实现真正意义上的“统一监督管理”。

　　怎样做到统一监督管理？

　　我国台湾地区在环境影响评价审批过程中环保部门发挥作用的方式值得我们借鉴。

　　按照我国台湾地区的《环境影响评估法》有关规定，在第一阶段环境影响评估时，开发单位申请许可开发行为的，应具有环境影响说明书，向目的事业主管机关提出，并由目的事业主管机关转送主管机关审查决定是否进行第二阶段环境影响评估。审查结论认为需要进行第二阶段环境影响评估的，开发单位应参酌多方意见，编制环境影响评估报告书初稿，向目的事业主管机关提出。目的事业主管机关组织进行现场勘察并举行听证会，将勘察现场纪录、听证会纪录及评估书初稿送请主管机关审查。主管机关作成审查结论，并将审查结论送达目的事业主管机关及开发单位。

　　可见，在台湾地区，最终对项目的审批权形式上并不在环保部门。以台湾地区为例，最终是否审批的决定权在目的事业主管机关而非环保主管机关，但经环保机关审查认定后不应开发的，目的事业主管机关不得为其开发行为办理许可。这样，环保机构在环境影响评价制度中，扮演的角色是在幕后给其他主管机关的行政行为把关，直接制约其他有关部门的行政行为而非企业。

　　这种方式相对于由企业直接向环保部门申请审批的方式而言，具有两个优点：第一，环保部门不仅制约企业行为，而且制约行政机关行为，将企业和地方政府都纳入制约范围；第二，相关行政机关可以就申请事项进行协调沟通并要求企业进行调整，例如，修改环境影响报告。

　　看法

　　李静云：(环境保护部政策法规司法规处副处长)

　　公民环境权入法符合时代潮流

　　“我国《宪法》中已经写入了人权，《国家人权行动计划(2012～2015年)》也将环境权利作为一项重要的基本人权。因此，公民环境权是人权的一个重要组成部分，是公民所享有的一项基本人权，理应入法。《环境保护法》作为国家环境保护的基本法，实际上具有‘母法’的地位，是单项法以及相关立法的根基之所在。因此，应当将环境权作为公民基本权利在《环境保护法》中予以明文规定。”

　　蔡守秋： (武汉大学教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会会长)

　　环境权入法，应具体可操作

　　“在《环境保护法》修订过程中，意见分歧最大、争论最激烈的问题之一就是环境权问题，即是否在综合性的环境法律中确认‘一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利’。我认为，《环境保护法》的修订要从确认环境权出发。环境权的实现离不开两条基本的途径：一是将综合性的环境法律中有关环境权的一般性规定进一步具体化，即环境权法律条文的具体化；二是在法治实践中将维护、救济、保障环境权化为实实在在的守法行为、行政管理执法行为、司法行为和法律监督行为，即环境权的实施。”