生态红线，“紧箍咒”而非发展“绊脚石”(3)

　　破局

　　制度创新“三板斧”解发展难题

　　面对发展困局，深圳市拟通过制度创新的“三板斧”破解困局——即控制线内的分级管理，生态补偿，以及引入市场机制。

　　“最开始生态控制线划出来的什么用地都有，我们觉得不能简单地一刀切，有些地方也要结合生态保护分三六九等，管理要更加精细化。”谈及深圳目前正在开展生态用地的分级分类管理研究，邓敬宏说，比如，一级水源保护区或者生态特别脆弱的要按照无人区来管制，一些条件允许的则可以进行适度开发，比如修建水库。

　　记者在光明新区生态控制线内走访时，从山丘上俯身下瞰，平坦宽阔的土地上十几辆泥头车来来往往，此地修建的正是公明水库。深圳市水资源占有量较少，用水需要靠外部引水，对于经济发达、用水量较大的深圳，保证充足稳定的水源供应至关重要。

　　“生态控制线一旦划定，线内将不允许发展工业，只能进行农业和服务业的探索。可以建设的包括旅游设施、公园，以及市政公用设施和重大道路交通设施。”严木才说。公明水库修好以后，还计划沿着附近修建森林公园，吸引市民前来游玩观光。

　　去年年中，论证多年的《深圳市基本生态控制线优化调整方案》出台。《方案》对原制度进行了补充和完善，其中从宝安、龙岗、坪山等区调入山体林地和公园绿地约15平方公里，补充到生态线内，又将影响生态线完整的、早期建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地约15平方公里调出生态线，“一增一减”两项措施，既强化城市生态功能，又兼顾到社会基层民生发展和城市发展的诉求。

　　“生态控制线不再仅是一个圈，在里面要实现多圈层的管理”邓敬宏认为。实施分区管制的思路，也得到了省住建厅的认同。该厅副厅长蔡瀛介绍，生态控制线内的土地应分为严格保护区、控制开发区，对建设项目实行分区管制。

　　另一个手段是市里协调的生态补偿。深圳市规划国土发展研究中心专家杨成韫介绍，大鹏半岛约80%的空间划入了控制线，原村民26000人以及工业发展空间都受到较大影响，“市里面除给他们每人每月定额补贴之外，另外给社会保险、现有工业的债务免除等等，每年有几个亿左右的经济补贴。”

　　不过，杨成韫也坦陈，从财力上看，单纯的补钱并不能解决所有问题，还需寻求多种方式和发展新路。“生态补偿一定要多种方式多途径”他认为可以借鉴广东省之前的一些补偿政策，如生态控制线有很大部分是水源保护区，可借鉴东江流域生态公益林的配套政策，另外技术补偿和产业帮扶相结合，还可以用林业碳汇、碳排放交易等多种政策来实施。

　　“广东省的生态县往往都有自身的绿色产业，如食用菌等林下经济值得学习。”杨成韫建议。目前，光明新区也开始向广州芳村花卉市场取经，甚至研究起法国普罗旺斯薰衣草种植的发展模式，想通过生态农业实现绿色发展。

　　无独有偶，在大鹏新区，除了受影响的村民有生态补偿外，当地也积极寻求发展生态创意农业。在深圳市规土委滨海管理局负责组织编制的《大鹏生态创意农业园规划》中，针对包括生态控制线里基本农田在内的近5000亩基本农田进行创意利用，在本身土地的农业资源基础上，划分为旅游核心区、科技农业研发区、农业商务休闲区、滨海旅游区、生态保育区等六个主题片区。

　　铺开

　　生态线管理纳入各市政绩考核

　　9年前深圳发展中遇到的生态瓶颈的紧迫感，如今也成为了我省可持续发展的共性。生态控制线得到了省政府的重视，并从今年起在全省各地市逐渐推开。

　　据省住建厅介绍，截至2012年末，全省常住总人口达到1.06亿人，城镇化率达到67.4%，居全国前列；其中，珠三角的城镇化率达83.84％，相当于中等发达国家水平，已进入城镇化发展的成熟阶段。但是，在快速城市化发展过程中，粗放式经济增长方式和外延式城市建设模式使得资源环境的承受能力变得脆弱，经济发展与生态保护的矛盾逐步显现并日益尖锐。

　　此外，各地城市建设仍然还在“拼土地、拼资源、拼成本”的阶段，城乡建设用地无序扩张，土地利用粗放低效“摊大饼”现象比较普遍；自然保护区、风景名胜区、公园绿地系统、农田保护区等，日益变为“生态孤岛”，需要从战略高度整体性和系统性地予以保护。与此同时，生态管理体系亟待改善。

　　2013年10月，省政府印发了《关于在全省范围内开展生态控制线划定工作的通知》，提出各地市划定工作应在今年底前完成。由此，广东省成为全国率先启动“生态控制线划定”工作的省份之一。省住建厅副厅长蔡瀛表示，“生态控制线对城乡发展的约束是对其资源浪费、环境污染等负面行为的约束，而不是对其经济发展的约束。”

　　省住建厅建议，各级政府建立健全生态控制线综合监管制度，将生态控制线管理作为重点工作纳入绩效考核。省住建厅也将建立定期监督、定期评估机制。同时建立智慧城乡空间信息平台，将生态控制线桩点坐标、影像资料等纳入信息平台，运用空间数据库实行动态管理。生态控制线执法主管部门将利用遥感技术等现代科技手段，对生态控制线内违法建设行为进行动态监测。