评论：应把环境权写入《环境保护法》(2)

　　按照环境民事规范，应是谁污染谁担责。但是现在雾霾成因太复杂，“ 贡 献 ” 者 既 有 企 业 ， 也 有 社 会 车辆；既有家庭，也有个人。对于企业而言，企业不是个体污染而是集体排放叠加或者交汇产生的污染，那么每个企业的污染“贡献”是多少？责任有多大？需要区分解决。不仅本地有污染，外地的污染随气象变动也侵入本地。如果污染份额和责任人难以确定，按照现行法律规定，私人就很难起诉获得赔偿，很难对区域责任进行划分，很难促使区域联防联控行动得以顺利实施。

　　对这个问题，《环境保护法》修订时应当予以解决。

　　在环境行政责任方面，原告能否起诉环保局并索赔？这就给目前的环保立法提出了挑战，谁来监管区域雾霾？比如，按照职责，京津冀之间的空气污染是交汇的，居民就大区域污染之中的局部污染起诉当地环保局，看起来不太科学。

　　事实上，区域责任的不确定性之中也有两个确定性，一是石家庄市的污染确实存在，而且属于重污染区，向外确实输送了大气污染物质；二是交通工具和企业对雾霾的重要“贡献”也可以被定性确定。基于此，石家庄环保局理应履行相应的管制责任。

　　就索赔而言，《环境保护法》拟设立的公益诉讼制度参考了美国的环境公民诉讼制度。美国环境公民诉讼制度中的行政类诉讼的诉求仅限于“行为禁止或者限制之诉”，法院一般不支持行政诉讼索赔诉求。民事侵权赔偿应由直接的侵权企业负担。这些合理因素，《环境保护法》修订时可予以采纳。

　　健全监管体制建立宽严相济的责任制度

　　在监管体制方面，地方政府广泛存在包庇污染企业的现象，而环保部门难以有效遏制。在安全生产监管领域，已经实施了党政同责的体制、制度和机制，安全生产形势的改善效果不错。党委在地方权力结构中处于核心和关键地位，在环保领域中实施党政 同 责 ， 地 方 党 委 不 会 包 庇 污 染 企业，地方政府就有了监管的底气。为此，《环境保护法》修订时可规定实行环境保护党政同责。

　　在监管力量方面，目前，环境执法疲软，主要原因是基层环境执法能力薄弱甚至缺乏。环保系统的监察力量呈现倒金字塔型，由上到下，越到乡镇，环保监察人员就越少，甚至没有。因此《环境保护法》修订时，应按照十八届三中全会决定的要求，规定加强基层的环境监管力量。

　　在监管方法方面，2014年2月底3月初，环保部组织力量对北京、天津、石家庄、唐山等12个城市的大气污染防治“国十条”责任落实情况进行了督查，结果发现许多排污监测设备形同虚设。在重污染天气持续的时期，这些违法企业的责任人并没有被严肃处理，如拘留，说明环保执法太软。由于其他部门的分权，环保部的权力在缩小，因此环保部要转变角色，转变监管方式。

　　此次修订《环境保护法》，应规定环保部门由传统的什么都直接监管向既直接监管部分领域，也宏观和综合监管所有的环境问题转变，做到统一指导、协调、监督和服务；要建立约谈、通报和考核一票否决等统一监督管理机制，使环保部门敢于担当、敢于作为；建立具体的将违法责任人移交司法起诉的行刑衔接机制。

　　在法律责任方面，依据现行立法规定，违法成本低、守法成本高的担心已成事实，企业漠视环境责任成为一种“风尚”。30多年来，我国环保宣传深入人心，取得了良好的成绩。但是由于巨大经济利益的诱惑，企业违法行为依然广泛存在。结果是企业规避了应负的高昂代价，社会却遇到了前所未有的环境挑战。加强环境法制建设，让企业守法是当务之急。

　　十多年前的处罚标准，现在肯定不能继续沿用，因为起不了应有的惩戒和警示作用。所以对一些违法行为，应当修法加大处罚力度，尤其是对那些故意、恶意排污的企业，处罚要使其感受切肤之痛；对于因过失造成污染的企业，在给予正常处罚的同时，建立环境污染责任保险制度，防止它们因为一次意外而陷入生产经营的困境；对于公民，要侧重于警示和教育，不要过分强调罚款；对于恶意的环境污染行为应该给予治安拘留，严重的要追究刑事责任。总之，法律责任体系的设计要宽严相济。

　　结合国家治理的格局要求发挥公民和社会组织作用

　　目前，我国正在深化生态文明体制改革，加强国家治理体系的建立，使环境保护由管制走向治理，由权力走向权利。要实现这一点，公民意识的培养、公民参与和监督条件的提供、社会组织的培育等不可或缺。

　　目前，我国的环境管理的主调仍然是强调政府发挥作用，公民和社会的参与呈现被动色彩，这与国家治理体系的建立要求不相符。国家治理强调社会各方面的主动性、互助性和协调性，公民参与因而须由被动向主动转变。在国家治理体系建设中，不仅要发挥公民个人作用，还要发挥社会组织的作用。

　　《环境保护法》修订时应考虑建立与国家治理格局相适应的环境治理格局体系。环保部门的人看起来多，但分散开来，人也很有限，监管视野也很有限，发现不了所有的违法行为，而公众具有分布广、视野广的优势，能够最大限度地发现违法。

　　所以，发现环境违法行为，除了借助视频取证执法等现代执法工具外，还得依靠无所不在的公民及由其组成的社会组织。例如，有奖举报的方式就可以很好地鼓励公民参与到环境监督中来。《环境保护法》修订时应建立公民和社会组织有序参与和监督的机制。只有这样，才能解决政府环境监管缺位的问题。

　　一些地方政府害怕公民参与，这是不对的，相反地，应该鼓励公民多参与、多监督。现实的情况是，公民因为害怕打击报复，并不是特别敢于举报环境违法行为。一旦有了制度化的监督保障措施，社会治理结构趋于稳定，新的国家运行秩序形成，那些污染制造者就不敢打击报复。

　　(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)