新环保法重构环境与发展关系 非小修小补

    4月24日，新的环境保护法终于颁布了。这部新修订的法律体现了这样几个特点：一是大修大改，而非小修小补，由原来的修正案变为修订案。二是将这么多年来国家确定的环保基本国策、可持续发展战略以及生态文明建设等理念，用法律形式固定下来。三是将近些年来在各单项法律确定的环保基本法律制度，再次在基本法中予以体现。如规划环评制度、总量控制制度、生态保护补偿制度等。四是确定了一些新的环境保护机制，如信息公开、公益诉讼等。

    这部法律的颁布正当其时,也有很多亮点。究其大者，这部法律对处理好环境与发展的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系给出了答案。

    首先来看环境与发展的关系。法律明确规定“保护优先”的原则，这是第一次将环境保护置于优先位置，是环保理念上的一次突破。环境保护由70年代的末端治理，到80年代的防治结合，到90年代的过程控制，再到现在的保护优先，应该说，环境保护理念一次又一次升华。为确保“保护优先”原则落到实处，新法又作了一些制度上的安排和创新，如第14条规定，国家和各省市自治区在制定经济、技术政策时，应当考虑环境影响，听取专家意见。这实际上为政策环评打开了大门。又如第28条，要求重点区域、流域必须制定限期达标规划，按期达标。这实际上为全国总体环境质量改善提出了制度目标、时间表和路线图的具体要求。再如对重点敏感生态地区划定生态保护红线等等，都体现了保护优先的原则。

    其次是政府和市场的关系。环境是公共产品，政府责无旁贷地要保护好环境。政府除了制订相关的法律、标准、规划和政策外，还必须加大投入，严格执法。这次新法第8条明确规定政府应加大环保的财政投入，并提高资金使用效益，这是环保法律中第一次有这样的明确要求。此外，在严格执法方面，新法也确定了不少新的手段，如环保部门可以查封、扣押违法排污设施、设备，对直接责任人增加处罚等。与此同时，新法在运用市场手段保护环境也作了一些规定，如环境税、环境保险、环保产业发展等均有所涉及。

    新法在政府与社会的关系方面专列了一章。环境保护离不开公众参与。纵观西方国家的环保历程，政府、企业和公众，始终是环境保护的三大支柱。公众参与的基础是确保公众对环境的知情权、参与权和监督权，而做到这一点的前提是环境信息公开。这次新法专列一章，对政府和企业的环境信息公开作了明确具体的规定，特别是对企业，还规定建立诚信档案和黑名单制度。这对强化公众对企业的环境监督至关重要。更重要的一点是，社会高度关注的公益诉讼，这次在诉讼主体上又有新的突破，放宽到市级以上的社会组织均可作为诉讼主体，为强化环境保护的社会监管制度创造了条件。

    在中央与地方的关系方面，重提地方责任，但中央政府也没有置身事外。新法再次重申，地方政府对本行政区域的环境质量负责。也就是说，环境保护的主要责任在地方政府。因此，新法在对地方政府及其主管部门，增加了目标责任制和考核评估制度。同时，中央政府也没有置身事外，跨区域流域的环境治理，需要中央政府协调建立联防联控机制，并通过财政转移支付的方式，加大对生态保护地区的生态补偿。

    另外一个值得提及的是，新修订的环保法建立了一整套的环境监督体系。如上级政府对下级政府的行政监督，增加环保目标责任制和考核评估制度；同级人大对同级政府的环保工作监督，增加了定期汇报制度和大事件报告制度。此外，鼓励新闻媒体开展环保的舆论监督，公众对政府和企业开展环保的社会监督。可以说，构筑了一个完整的全方位的环境保护监督网络和体系。

    （作者系全国人大环资委研究室原副主任）