新环保法将按日计罚 屡罚屡犯是否一去不复返？(2)

　　《重庆市环境保护条例》第一百一十一条第二款规定：“违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。

　　据了解，《重庆市环境保护条例》实施之初，重庆市通过媒体进行了广泛宣传，还组织有关企业和单位开展了专门的学习培训。但仍有企业心存侥幸，不把“按日计罚”当回事。但随之而来的重罚让违法企业望而生畏。

　　重庆川庆化工厂（以下简称川庆化工）建于1971年，位于渝北区洛碛镇，是从事染料及染料中间体生产的国有大型企业。因生产设施陈旧，地下管网混乱，污水处理设施达不到处理要求，废水不能稳定达标排放，曾被环保部门行政处罚40余次，罚款金额共200多万元，但川庆化工拒绝缴纳罚款，未按要求改正环境违法行为。

　　2009年，重庆市环保局向市政府建议对川庆化工停产治理，并吊销其排污许可证，同时由环境监察总队先后对其超证排污、无证排污的违法排污拒不改正的行为实施“按日计罚”8次，罚款金额共计1606万元。

　　经环保部门每月现场检查1～2次、宣传环保法律法规、指导制定整改方案、督促整改，川庆化工如数缴纳罚款，完成整改要求，做到稳定达标排放。

　　重庆紫光天化蛋氨酸有限公司（以下简称紫光公司）位于重庆市丰都县，其蛋氨酸生产项目打破国外封锁和垄断，填补国内技术空白。但由于污染防治措施不尽成熟，至今未取得环境保护建设项目审批同意。

　　紫光公司擅自开工建成并投入生产，违法向环境排放废水、废气，外排废气严重扰民。在环保部门责令紫光公司改正违法排污行为后，紫光公司拒不改正。环保部门启动“按日计罚”程序：对公司从2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日违法排污拒不改正的行为予以按日累加处罚，共作出按日累加处罚决定20次，累计罚款2860万元。同时，环保部门致函丰都县政府采取有效措施，解除公司环境污染危害，要求企业不得以任何理由借口恢复生产。紫光公司全面停止生产。

　　据了解，从2007年《重庆市环境保护条例》实施以来，重庆市共对69起拒不改正的违法排污行为实施了“按日计罚”。在重庆市环境监察总队法规处副处长唐翔看来，“按日计罚”具有很强的可操作性。

　　据重庆市环境监察总队副总队长漆林介绍，实践操作中，重庆市的做法是：在检查当日发现排污者的违法排污行为之后，立即发出《环境违法行为改正通知书》书面责令其改正，当再次进行检查时，如果违法行为仍然持续，则对违法排污拒不改正的行为进行调查取证后实施“按日计罚”，违法排污行为持续的时间为“按日计罚”的期间。

　　在“按日计罚”执行过程中，能否发动公众的力量？对此，公众与环境研究中心主任马军表示，环保制度在宣传推广时会遇到疑问，而在信息公开和公众参与过程中能回答问题。“按日计罚”在实践中如何执行？如果这些信息每个小时都让公众去了解，那么公众会问，这些企业每小时都在超标，是不是受到了“按日计罚”？是谁阻止了“按日计罚”？环保组织、公益组织也希望理性、有序地参与监督。

　　处罚有没有上限？

　　重罚可以让违法排污企业生畏。有人说，“按日计罚”就是重罚企业“上不封顶”。在此，“上限”并不是可以简单地按字面意思理解的。

　　关于“按日计罚”有没有上限的问题，全国人大法工委行政法室副主任童卫东在接受全国人大新闻局组织的《环保法》修改联合采访时给出了答案。他说，“按日计罚”没有上限的说法不是很全面，不是很准确。

　　童卫东说，在新法中没有明确“按日计罚”的数额是多少，因为主要是“按日计罚”是在原来环境保护单行法的基础上，依据具体违反了哪一项环境保护单行法来作出的处罚规定。水、大气等单行法中都就具体违法行为和按照什么标准来处罚作出了规定。这是按照原来环境保护单行法作出规定的数额来连续“按日计罚”。

　　童卫东解释，新法修改后增加了“按日计罚”内容是起引导作用的规定，就是按照单行法来确定罚款的数额、幅度或标准。法条确定了几个要素，一是污染防治设施的运行成本，二是违法行为造成了直接损失和违法所得，就是单行法以后确定的罚款数额要根据这些因素来确定，所以实际上是有标准的。如果说没有上限，是这部法没有确定封底限是多少，但是具体单行法要给出具体标准。

　　根据重庆市的经验，“上不封顶”的含义在唐翔看来是这样的：第一次检查发现违法排污行为，第二次检查时行为仍未改正，则从第一次检查之日起到第二次检查之日止，形成一个完整的独立的“按日计罚”时间段，实施“按日计罚”；如果“按日计罚”结束后，再次检查，发现违法排污行为仍未改正，那么从上次检查之日起至本次检查之日止又形成一个新的独立完整的累计处罚时间段；依次类推。因而，假设违法排污行为一直持续，那么行为将不断受到按日累加处罚，受到的罚款数额将无限递增，即“上不封顶”。

　　“实践中，违法排污行为不能一直持续，在实施‘按日计罚’不能达到纠正违法行为的目的时，环保部门会根据案件具体情况，依法采取其他措施，如责令限期治理、报请人民政府责令停产停业关闭等，最终达到纠正违法排污行为的目的。”漆林告诉记者。

　　王彬认为，新法规定是“上不封顶”的：一是没有具体限制按日处罚的最长期限，二是没有限制每日罚款额的上限。但是，新法的“按日计罚”规定，要通过水、气等环境保护单行法的具体处罚条款结合，才能具体实施，环境保护单行法是可以封顶的。新法增加了一个指引性的规定，授权单行法按照几个要素确定罚款的数额、幅度或标准。如果说没有上限，是这部法没有确定封底限是多少，但是单行法要给出具体标准。

　　王彬说，因此，准确地说，“按日计罚”是没有直接封顶、统一封顶，而是授权环境保护单行法根据具体情况，为环境违法行为个别封顶。

　　“按日计罚”是不是会大大增加企业的运行成本呢？张国志认为，如果有排污行为的话，首先是看企业是不是合法？除了合法，还要合规。如果都做到了，应该说企业不会有这种问题。对没有经过任何审批、办理任何手续，冒出的违法排污行为，是要严格处罚的。

　　罚款数额该如何测算？

　　在此前的修法审议中，还有不少代表反映，原来法律的处罚额比较低，而且都是具体数额，并且设定了处罚上限。“按日计罚”出台后，“违法成本高，守法成本低”的情况能否改变？

　　王彬认为，连续罚罚款额的确定，有两种：与第一次罚款相同；与第一次罚款不同，单独规定。新法规定相同，体现了对环境违法行为“零容忍”，将后续违法同等对待。

　　罚款额怎么具体确定？王彬解释，第二款规定“依照有关法律法规按照……等因素确定的规定”执行，有两个意思：一是依照有关法律法规，即授权有关法律法规具体规定；二是按照违法成本因素确定，这就要求有关法律法规在确定罚款数额时，全面考虑防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素。

　　罚款额提高以后，规范罚款的自由裁量就成为一个重要问题。美国为了实施环境罚款，开发了各种计量模型，并制定了相关的政策文件，值得我国借鉴。

　　王彬说，根据上述要求，许多环境保护单行法律法规的罚款规定需要修改，这是因为：第一，多数罚款规定只是规定了罚款上下限额，没有与上述因素挂钩；第二，许多法律法规十几年没改，考虑通货膨胀等因素，处罚力度实际是严重下降的。

　　据了解，罚款数额的计算方面，根据《重庆市环境保护条例》第一百一十一条第二款规定，具体做法是根据违法排污行为持续天数，按日累加进行处罚。日处罚额度按照“本条例规定的罚款额度”确定，通常与对第一次检查当日违法排污行为的罚款数额一致。

　　漆林说，“按日计罚”在设计上考虑到了时间因素，既能加重处罚，又能加快整改。随着违法排污行为的持续，罚款数额不断递增，违法时间越长，所受到的处罚越重，从而实现责罚一致。因此，“按日计罚”能在很大程度上解决“守法成本高，违法成本低”的问题。对以追求经济效益为基本目标的企业来说，“按日计罚”制度犹如高悬在头上的一把利剑，具有很强的警示作用。重庆市实施“按日计罚”制度以后，与制度实施前相比，企业违法行为呈逐年下降趋势，而违法排污的整改速度也加快了，一些过去屡罚屡犯的违法案件得到了有效的遏制。