垃圾焚烧厂破解邻避效应怎样才能行得通？

麻浦垃圾焚烧厂所在的兰芝岛曾是韩国首尔市最大的也是唯一的垃圾填埋场。 资料图片

　　徐海云

　　编者按

　　近日，浙江省杭州市余杭区九峰地区规划新建一座生活垃圾焚烧发电厂，消息一出又遭遇一片抵制之声。近年来，杭州主城区生活垃圾年增长量约10%，而生活垃圾处理处置能力7年来没有任何增长。

　　垃圾围城的尴尬让新增处理能力显得愈发迫切，但并不能缓解各地“邻避效应”带来的阻力。

　　邻避效应能否用经济手段即经济补偿的方式来解决？垃圾焚烧项目的选址是否应优先考虑填埋场？

　　● 经济补偿的性质、范围不清楚

　　● 在生活垃圾处理场地选址困难，邻避效应突出的地方，在现有生活垃圾填埋场建设现代化生活垃圾焚烧厂不失为现实可行的选择

　　为了促进本地区的经济发展以及环境卫生的改善，一些公共设施（如生活垃圾处理等）的建设是必需的。一方面，这些设施为一定范围内全体居民服务，而另一方面，由于其外部性特征可能带来的负面效果则需要附近的居民承担。这就会产生邻避效应（Not-In-My-Back-Yard即“不要建在我家后院”），因此这类设施又称为嫌恶类项目。

　　我国多地生活垃圾焚烧厂的选址遇到阻碍，就是邻避效应的反映。那么，邻避效应能否用经济手段即经济补偿的方式来解决？

　　建立在污染补偿基础上的经济手段难实施

　　笔者认为，运用经济手段在实际操作中面临很多困难。

　　首先是经济补偿的性质不清楚。经济补偿往往理解为污染补偿。生活垃圾焚烧厂污染排放有严格的标准，项目实施也要经过环境影响评价，如果垃圾焚烧厂对周围环境特别是居民健康有影响，显然经济补偿并不能化解纷争与矛盾。

　　其次是补偿的范围难以确定。如果把经济补偿理解为污染补偿，那么补偿范围就很难确定。

　　垃圾焚烧厂垃圾焚烧烟气的落地点不是在焚烧厂附近，受气象条件影响，可能在1千米～2千米以外。

　　有些城市也试图通过经济补偿来化解矛盾，但在实践中，却无法实施。补偿1千米范围内居民，1千米范围外的居民不同意，补偿两千米范围内居民，两千米外的居民也不同意。

　　此外，一些地方也曾设想把距离生活垃圾焚烧厂两千米的范围内全部征地，代价不可谓不大，但距离焚烧厂3千米～5千米的居民又激烈反对。同时，这一做法客观上又加深了这个项目污染严重性的形象，居民会认为污染严重的项目才会将两千米范围内居民全部征地拆迁。

　　因此，生活垃圾焚烧厂邻避效应的经济补偿如果建立在污染补偿基础上，是难以实施的。

　　回馈金制度值得借鉴

　　笔者以为，台湾的回馈金制度对解决垃圾焚烧厂邻避效应的问题值得借鉴。回馈金主要用于垃圾焚烧厂周围环境卫生或环境美化，提升周围居民生活环境质量或教育文化水平，改善医疗保健，加强环境监测等。

　　例如，台北市木栅垃圾焚烧厂建设博嘉运动公园作为周边居民的回馈设施，公园内设有温水游泳池、儿童游戏场、阅览室、艺文教室、体育室、多功能集会厅及停车场等公共设施，木栅焚烧厂邻近居民可凭身份证明免费使用。

　　现有填埋场基础上建设焚烧厂存在很多合理性因素

　　生活垃圾除去回收后，总还有剩余的，要将全部生活垃圾进行回收利用，目前还做不到，发达国家和地区也没有这样的案例。这些剩余的生活垃圾总要处理，目前主要处理方式仍然是填埋处理。填埋处理需要持续占有土地，垃圾填埋场对空气及水体的污染往往难以完全控制，规模大的填埋场尤其明显。

　　在现有填埋场基础上建设现代化生活垃圾焚烧厂存在很多合理性因素。

　　首先是保证规划的连续性，生活垃圾处理设施既是公益设施，也是嫌恶型设施，现有的生活垃圾处理填埋场场地也是通过规划确定的，已经具有一定的合理性。保证现有的生活垃圾处理用地特性也能够充分体现规划的连续性和严肃性。

　　其次是改善现有填埋场周围环境质量的现实性。将现有的生活垃圾填埋处理方式，改变为现代化的焚烧处理，现有填埋场周围环境质量将得到明显改善。与填埋处理相比，现代化垃圾焚烧处理对水环境和空气环境的影响都大为减少。

　　第三，可以充分利用现有的生活垃圾收运系统等设施，不增加生活垃圾收运成本。

　　第四，可以更好保障生活垃圾处理设施的运行。生活垃圾焚烧处理的飞灰可以就近进行填埋，此外，生活垃圾的污水处理设施可以协同共享，生活垃圾应急处理便于调配。

　　在生活垃圾处理场地选址困难、邻避效应突出的地方，在现有生活垃圾填埋场建设现代化生活垃圾焚烧厂不失为现实可行的选择。

　　这样的案例也很多，例如，韩国首尔的麻浦垃圾焚烧厂就是在当时的垃圾填埋场范围内建设的。北京市朝阳区高安屯垃圾焚烧厂、济南光大生活垃圾焚烧发电厂、深圳市宝安区深能源生活垃圾焚烧发电厂都是在填埋场范围内建设的，也取得良好的效果。这些填埋场附近的居民都切实感受到垃圾焚烧取代垃圾填埋后环境质量明显改善的效果，同时也改变了对生活垃圾焚烧厂的认识。

　　作者系中国城市建设研究院总工程师