江苏昆山环境司法联动出新招：探索环保禁止令制度

　　图为昆山市人民法院的工作人员正在张贴环保禁止令。 顾洁摄

　　中国环境报记者闫艳

　　一纸禁止令，执行不再难。

　　3月20日，江苏省昆山市根本五金有限公司收到昆山市人民法院的禁止令，要求其立即禁止公司在昆山市张浦亲和路869号的环境违法行为。3月28日，昆山冠联铸造材料有限公司收到了昆山市人民法院的禁止令，要求其立即禁止公司在昆山市千灯镇石浦孟泾路北侧的环境违法行为。

　　两张环保禁止令的发出，不仅让违法企业快速停止环境违法行为，也为环境执法提供了有效的司法保障。

　　“我们还准备和昆山市人民银行建立信息共享平台，将禁止令的信息发布给银行。在发出第一起禁止令时，银行通过媒体了解到企业因污染环境收到禁止令，于是暂停了对这家企业放贷。”昆山市人民法院行政庭法官周游说。

　　环保部门申请禁止令要经历哪些程序？

　　发出环保禁止令的意义在哪？

　　如何让环保禁止令在面上铺开？

　　建立环保禁止令制度还需要解决哪些问题？

　　本报记者针对以上问题进行了采访。

　　★建立快立、快审、快执的“绿色通道”

　　以收到环保禁止令的两家企业为例，环保部门在申请禁止令时需要经过哪些程序？

　　江苏省昆山市人民法院行政庭法官周游告诉记者，以上两起案件属于非诉审查案件。环保局在对这类案件作出行政处罚决定书后，按照《行政强制法》规定，一般要等待3个月才能申请强制执行。这个期限主要是为保证当事人提出行政复议或行政诉讼的权利。如果在这3个月的法定期限内，违法企业未提起行政复议和行政诉讼，又不履行行政处罚的，环保局就可以在期满之日起3个月内向法院申请强制执行。

　　作为非诉审查案件，前提条件是要具有处罚决定书，但是由于行政机关没有自力的强制执行权，需要申请法院来强制执行。

　　周游说，自立案之日起，在7天之内，法院必须对环保局作出的行政处罚决定进行合法性审查，最终作出准予或者不准予执行的司法决定。所谓合法性审查，就是针对环保局是否享有法定职权、证据是否充分、事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等方面进行审查。

　　“同时，法院对于环保局申请的非诉执行案件还建立了‘绿色通道’。所谓‘绿色通道’就是‘快立、快审、快执’。在申请非诉执行时，先要到立案庭立案。快立，就是只要是环保局申请立案的，马上就立案，今天来今天立。快审，就是案件来了立即审查。快执，有了绿色通道，从立案到执行至少能缩短一半的时间。”周游说。

　　★弥补执行难度大、缺乏有效手段的缺陷

　　“与传统的司法强制执行财产罚不同，环保禁止令针对的是违法行为。对发现环境违法行为，环保部门会依法做出责令停止违法行为的行政决定。但由于环保部门并没有强制执行权，因此责令停止违法行为的行政决定需要通过司法强制途径来实现。在以往的执行过程中，行为罚相对于财产罚而言，执行难度更大、缺乏有效手段。环保禁止令在很大程度上弥补了这一缺陷，打击了环境违法气焰，营造了良好的执法环境。” 昆山市环保局环境监察大队副大队长邵劼告诉记者。

　　邵劼的说法得到了周游的印证。“环保禁止令对环保部门带来的好处主要体现在执行力的层面。申请法院出具禁止令的做法也符合国际惯例，因为司法权是最终判断权，禁止令本身就是司法裁判的一种类型。有了司法权作为最后的保障，行政机关整个行政处罚的体系就可以理顺，最后的执行权就可以直接而且明显地体现出来。”周游介绍说。

　　周游表示，在涉及重大民生问题时，法院要勇于探索有益的司法实践。因为多种原因影响，有时司法实践与立法不是很吻合。但在法制的框架下，司法实践仍然要进行探索，这对法院工作开展将起到至关重要的作用。由于这些司法实践的探索主要涉及重大公共利益方面，所以目前还是在环保范围内开展禁止令的实践探索。

　　★将探索环保禁止令制度设计

　　对昆山市而言，这两个环保禁止令的发出不仅是个案，更深层面的探索即将展开。

　　“环保禁止令的发出并不仅仅是个案上的考虑，昆山市人民法院与环保局打算从制度建构的宏观层面来探索环保禁止令制度的设计，不仅包括现有的非诉审查案件，还准备把禁止令扩展到其他领域。”周游告诉记者。

　　据了解，探索环保禁止令制度是今年昆山市人民法院的重点工作。

　　周游介绍说，对环保禁止令制度的探索，主要考虑两个层面的内容：

　　首先，司法裁判的最终目的是直接、明确体现行为罚的执行效果。

　　按照以前的模式，环保局申请法院强制执行，法院出具的行政裁定书内容比较笼统，可能仅是载明“准予强制执行”，但是准予的具体内容、如何准予都不是很清楚。通过大量调研，发现在以前的非诉审查案件中，行为罚的效果不是很好，于是法院就考虑可以用禁止令和执行令这两种司法令状来取代行政裁定书。

　　比如现有的两份禁止令，就明确告知：一是禁止污染环境的企业在某市某条路某个住所内继续进行某种违法行为；二是如果违反禁止令，法院将参照《民事诉讼法》第一百一十一条、第一百一十五条规定，以拒不履行人民法院已经发生法律效力的裁定为由，对企业进行最高限额100万元的罚款，同时可以对企业的主要负责人或直接责任人员予以拘留，其强制力非常明显。

　　其次，探索环保禁止令制度，对健全司法权力运行体制有着良好的推动作用。

　　在非诉审查案件方面，禁止令制度可以适用到三大类案件中：

　　第一类就是上述的两个案件，按照正常的程序、期限结案；第二类是以前已经执行完毕的非诉审查案件，但是企业又开始偷偷排污，可以把通过恢复执行来适用禁止令；第三类是立即申请执行的案件，按照《行政强制法》规定，如果环境污染行为对公共安全产生明显影响，因情况紧急，环保局可以在作出行政处罚之后立即申请法院强制执行，不必受到任何期限的限制。

　　在诉讼案件方面，法院正在考虑将环保禁止令拓展到环境公益诉讼中，将禁止令作为预防性的裁判措施。

　　简单地说，环境公益诉讼只要决定立案就可以下发禁止令。虽然诉讼也许才刚开始，但不管案件最终的判决如何，可以通过现场的基本判断，先发布禁止令，禁止企业的环境违法行为。

　　★建立司法长效联动机制，积极适应新修订的《环保法》

　　任何一项制度的建立都不会一帆风顺，如何才能解决环保禁止令制度构建的困难？

　　周游告诉记者，从非诉审查案件来看，要求行政机关在前期作出行政处罚时，不能有任何“瑕疵”。如果行政处罚存在“瑕疵”，法院在执行时可能会比较尴尬。

　　周游认为，从目前的情况看，环保局的行政处罚材料做得比较扎实。在禁止令发生效力的过程中，虽然法院可以现场贴封条，拒不履行司法裁定还可以罚款、拘留，但执行措施不是目的，消除环境污染才是法院工作的落脚点。这还有待于环保禁止令制度的完善、成熟。

　　由于之后还要调研环境保护的效果如何，后期长期追踪也需要环保局做大量的工作。法院判决后，如何恢复长期受污染的环境，是法院与环保部门共同的课题。

　　从诉讼案件来看，在环境公益诉讼案件中，昆山市遇到的主要困难是禁止令制度如何启动。

　　新修订的《环保法》将于2015年1月1日实施，要求提起公益诉讼的社会组织满足依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的两个条件。

　　对此，周游表示，就昆山市而言，在昆山市注册的社会组织就无法作为环境公益诉讼的主体。另外，诉讼程序对证据的要求比较高，这就需要环保局和法院建立长效的联动执法机制。

　　周游进一步解释说，因为很多证据都需要环保局在前期执法的过程中进行搜集，比如水污染究竟到什么程度、污染的后果怎么样、如果需要修复成本是多少等问题都需要环保局的大力支持。

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两企业收到环保禁止令

　　中国环境报记者闫艳苏州报道

　　江苏省昆山市人民法院近日对两家违法企业发出了环保禁止令，对其在法定期限内未提起行政复议和行政诉讼，又不履行行政处罚的环境违法行为予以制止。

　　2013年7月～8月，江苏省昆山市环保局在环境执法检查时发现，根本五金公司未经环境保护行政主管部门审批同意，在水污染物排放、大气污染防治设施建设、危险废物存放、建设项目环境影响评价报批等方面存在违法行为。

　　昆山市环保局对根本五金公司作出行政处罚，责令公司停止擅上项目生产，并处罚款。但是根本五金公司在法定期限内未提起行政复议和行政诉讼，又不履行行政处罚决定书规定的义务，因此市环保局根据《行政强制法》的相关规定向法院申请强制执行。昆山市人民法院准予后，发出了环保禁止令。

　　昆山冠联铸造材料有限公司未经环保行政主管部门审批同意，擅自建设铸造用砂和铸造砂芯项目。

　　昆山市环保局对昆山冠联铸造材料有限公司作出行政处罚后，责令公司停止擅上项目生产，并处罚款。但是公司在法定期限内未提起行政复议和行政诉讼，又不履行行政处罚决定书规定的义务。根据《行政强制法》的相关规定，昆山市环保局向法院申请强制执行。

环保禁止令各地实践

　　昆明市：

　　2010年，云南省昆明市中级人民法院与市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，明确公益诉讼人可以申请禁止令，但规定较为原则，实践中不便操作。

　　2011年末，云南省昆明市中级人民法院出台《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见（试行）》和《关于公安机关协助人民法院执行环保禁止令的若干意见（试行）》两个规范性文件，进一步完善了原来的环保禁止令制度。这两个文件规定，人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在48小时内做出裁定；裁定采取环保禁止令措施的，应当立即开始执行。

　　无锡市：

　　江苏省无锡市环保行政机关可以根据程序条件向法院提出对行政相对人采取强制停止实施环境违法行为的申请，法院将依法进行审查。对符合申请的，及时做出行政裁定，支持环保行政机关申请请求；法院在执行此裁定过程中，可以根据案件情况下发禁止令；行政相对人仍然拒不履行人民法院裁定的，法院可以根据行为情节和环境安全紧急状态，参照《民事诉讼法》相关规定，对行政相对人采取司法强制措施。

　　东营市：

　　2013年，山东省东营市中级人民法院环保法庭探索使用禁止令制度，允许公益诉讼主体在起诉时申请人民法院先予执行，由法院颁发禁止令，在案件开庭审理和判决之前先予禁止其排污行为，防止环境污染者利用程序权利拖延时间，扩大污染程度。