评论：环评公众参与标准亟待完善

　　我国环境影响评价制度自2003年实施以来，杜绝了大量污染项目的上马和运行，对我国的环境保护工作起到了重要的作用。但环保部门在执行环评工作中也遇到了一些疑惑，其中，公众参与环节表现得尤为突出。

　　根据《环境影响评价法》的有关规定，公众参与应该是重大项目环评报告书的必要环节，但如何操作却无规范的技术标准，诸多问题在审批过程中无法找到依据。鉴于此，环境保护部专门出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，但遗憾的是，此办法对实际操作的指导性不强，其附则第三十八条提到，“公众参与环境影响评价的技术性规范，由《环境影响评价技术导则—公众参与》规定。”但这至关重要的技术导则至今也未颁布实施。

　　环评公众参与环节的乱象和弊端

　　法律规定上的模糊，给实际操作带来诸多问题。

　　由于没有标准操作流程，建设单位或环评单位的调查形式五花八门。有的上门调查，有的通过电话和口头问询等，有的则敷衍了事，公开性和准确性很难判断。由于没有明确限定调查样本数量及样本抽选原则，有些问卷调查避重就轻，只选择满意的样本，造成调查结果偏离真实情况。由于问卷调查的适用范围模糊，审批机关怕担责任，往往要求所有环评报告书均应做问卷调查，有些地区甚至要求很多环评报告表也要做公众参与，这样就人为增加了环评的工作量和难度，也衍生了不少矛盾。由于问卷调查的程度模糊，造成不少调查结果超越了环保界限，有些人把对政府、社会或其他方面的不满，甚至某些个人因素带到项目评价中来，凡是征求意见均不满意，造成一些公众参与陷于困惑和尴尬境地。由于公众参与涉及面广，又是项目审批的必要条件，一些别有用心的人便借机敛财，给钱就同意，不给钱就不同意，这种情况虽然不多，但已呈扩大态势，严重伤害了工商业投资者的热情，也助长了社会不良风气的蔓延。

　　以上乱象不仅对环评本身的科学性和公正性伤害甚大，同时也造成了三大潜在弊端。

　　一是损伤政府的公信力。由于公众参与不规范、不到位造成一些项目激发民怨，甚至引发群体事件，什邡事件、厦门PX事件等均是例证。而百姓一闹，政府就急忙叫停本已审批通过的项目，更严重损伤了政府的公信力。

　　二是环保审批部门面临法律风险。对于通过环评审批的项目，如果居民投诉和反映问卷调查不公正、不全面甚至存在欺骗等问题要求撤销，环保部门则往往陷于进退两难的境地。无论撤不撤销都将可能面临公众或建设单位提请行政诉讼的风险。长此以往，必将导致公众对环保部门的集体不满。

　　三是必要的城市基础设施和民生项目越来越难以实施。市政道路、电力、电信设施、垃圾中转站、医院这些符合规划且必须在城市中建设的民生工程，在公众参与环节被普遍抵制，沟通和说服工作愈发困难。这已不是简单的“邻避效应”可以解释，而是众多复杂的社会矛盾在公众参与环节的非正常宣泄和暴发，给城市的建设和管理带来很大的阻力。

　　规范环评公众参与的思考和建议

　　笔者认为，公众参与是一个利弊的集合体，不能把公众参与本身当作项目是非评判的标准。因为公众参与运用不当很容易导致行政效能低下和管理结果的恶化，趋利避害的关键还是取决于制度设计问题。为减少环评公众参与环节的弊病，建议国家尽快出台环评公众参与的实施细则或技术导则，重点解决好以下方面的问题。

　　一是规范度的问题，即解决公众参与的深度。公众参与的目的不应该只是对项目应否实施进行评判，更重要的是解决好公众最关注的环保问题。一个复杂且专业性的项目由不了解相关知识的公众来批准显然是不科学的，但是公众有权利提出可能会对其造成影响的污染隐患，并要求建设单位拿出可信的措施加以防范并做出相应的公开承诺。因此，环评公众参与中度的规范应坚持两个原则，即环保限定原则和侧重诉求原则。环保限定原则是指公众参与的意见应限定为环保类问题，超出环保问题的意见建议或以非环保理由否决项目的问卷均不予采纳。侧重诉求原则是指公众参与的核心应该是以收集和解决群众最关心的问题和预期，在技术上充分论证。可行则上，不可行则下，并对论证可行的结果进行公示和承诺。

　　二是规范程序和标准。程序合法、标准清晰，行政审批才能无懈可击。环评公众参与的步骤、流程，每个环节的要求和标准应细化和明确，例如问卷调查的样本数量和范围如何确定，问卷的形式、表格的制式、签名的要求、审核的标准等均应在技术规程中予以明确，确保问卷的规范和真实。

　　环评的公众参与本应是推进法制化政府、实现政务公开、完善科学决策的举措，但在制度设计和执行标准上的不足和缺失造成弊端凸显。尽快完善制度和标准方能化弊为利，这应是环评制度改革的重要内容。◆王胜军

　　作者单位：重庆市江北区环境保护局