厘清问题谋划“十三五”总量控制

　　现在距离“十二五”收官还有一年半的时间，4项主要污染物排放总量控制指标中，二氧化硫、化学需氧量、氨氮已基本按进度完成，氮氧化物指标减排压力较大，仍需进一步努力。下一步，如何在完成“十二五”总量控制任务的基础上科学谋划好“十三五”，将成为总量控制工作的重要内容。而认清当前主要污染物总量控制制度实施中存在的问题，是做好“十三五”总量控制工作的关键。

　　首先，目前总量控制的政策制定存在全国一刀切的问题。我国幅员辽阔，各省(区、市)有各自的地域特点，例如西南地区和东北、华北地区燃煤的含硫率有着巨大差别。北方地区和南方地区地下水位、耕地面积、年均温度都有较大差异，不同地区烟气脱硫和规模化畜禽养殖的污染物处理工艺选择有着完全不同的适用性。然而，目前已经出台的政策大多存在一刀切的问题，未充分考虑区域或者流域的特点。

　　其次，主要污染物减排工作仍缺乏促进措施及配套手段。近些年，国家针对火电行业连续出台了脱硫电价补贴、脱硝电价补贴和除尘电价等措施，对推进火电行业主要污染物总量控制工作起到了积极的促进作用。然而，除电力行业外，其它行业并未有相关的经济政策、环境政策等措施进行鼓励或者促进，使得先进行治理企业反而承担了高额的成本，削弱了产品的市场竞争力。虽然新修订的《环境保护法》及几个重点行业污染物排放标准的发布对主要污染物减排工作有一定的促进作用，但是重点行业环保核查、排污许可证、排污权交易、环保产品的推介等手段仍然处于试行或者论证阶段，无法形成有效合力。

　　第三，环境基础数据无法准确反映企业排污状况。污染源普查和环境统计作为环境保护的基础性工作一直未受到足够重视，在人员配置、投入的财力物力上都无法同其他工作相提并论。基层的环境统计工作人员同总量控制工作人员多数都不在同一个部门，也很少到企业实地检查工作，导致环境统计数据无法准确反映企业排污状况，无法为总量控制等工作提供有效的基础数据。统计工作同其他环保工作脱节现象普遍存在。

　　第四，对管理减排和产业结构调整关注度不够。污染治理工程中大部分为末端治理过程，经常伴随着能源消耗和物质消耗的增加，使得工程的实际经济性和环保性打了一定的折扣。例如，电厂和水泥烟气脱硝的主要工艺是使用氨水或者尿素作为还原剂对氮氧化物进行还原成氮气，以减少氮氧化物的排放。然而，在合成氨和合成尿素的过程中，电和其它能源的消耗同样增加了氮氧化物的排放。从全流程来看，氮氧化物及其它污染物排放总量的增加还是减少尚需进行深入研究。然而，目前，通过加强生产流程控制，提高管理水平，减少能源和资源消耗，进而减少污染物排放强度和总量的评估难度较大，国家层面在核查核算过程中对于管理减排也基本不予认可。产业结构调整方面同样不容乐观。由于经济发展和就业压力较大，而配套的鼓励性政策又较少，一些地方对高耗能、高污染企业持放任态度，使得相关工作推进困难。

　　此外，部门间的协作尚未形成。在我国，环保问题由环保部门负责的意识根深蒂固。实际上，环保工作不同于其他部门的工作，涉及到各个部门，例如规模化畜禽养殖行业、机动车、污水处理厂的建设和运营等。然而，各个部门并不是总能非常积极的参与环保工作，共同承担污染物排放总量控制的责任。

　　新修订的《环境保护法》明确了“国家实行重点污染物排放总量控制制度”，这标志着总量控制制度从国家的行政意志转变为法律意志，也为当前实施总量控制制度提供了坚实的法律保障。此外，总量控制制度实施8年来，地方各级政府及环保部门对总量控制工作的重视程度与日俱增，相关岗位的编制数量、人员素质都有了大幅度的提高，为做好总量控制工作打好坚实的基础。因此，笔者认为，在此有利条件下，要将总量控制工作做实、做好，环保部门必须解放思想，继续深入探索环保新路。

　　一是加强对重点污染物排放总量控制制度的宣传。以新修订的《环境保护法》确立总量控制制度的契机，加大对重点污染物排放总量控制制度的宣传力度，帮助地方政府和企业加强对总量控制制度的了解，增强各部门共同承担的意识，形成全社会污染物减排的合力。

　　二是加快总量控制配套措施和政策的出台和推进。包括出台排污许可证、排污权交易等全国性统一规范，加大重点行业环保核查和绿色产品推介力度，开展不同污染物的削减等量替代研究和污染物减排工程经济性和环保性研究等工作。通过各方面不同的经济政策、环保政策的支持，降低地方政府的工作难度，提高企业进行总量控制的自觉性。

　　三是提高政策制定的精细化水平。总量控制制度和政策的设计需要综合考虑地区特点、流域特点、重点地区容量、流域容量等因素，由原来的粗放型管理逐渐向精细化管理转变。同时，结合大气污染区域联防联控、重点流域治理规划、农村连片整治等政策措施，提高管理水平，使经济性和环保性达到平衡。

　　四是确立重点污染物排放基数核定工作的基础性地位。“十三五”主要污染物总量控制基数的科学准确，关乎总量控制制度能否继续有效发挥作用。所以各级政府应对排放基数核定工作给予足够重视，配备充足的物质、财力和高素质的人员，加强工作时各部门之间的有效配合，建立科学有效的环境数据普查和统计规范，综合考虑地区的环境容量、生态区域划分、区域气候和流域特征等重要因素，准确客观核定重点污染物排放基数。

　　五是改进核查核算方式。环保部门应该积极转变工作思路，抓大放小，简化核查核算方式。例如，可以采用能源指标控制制度，对散烧燃煤和规模下企业耗煤占总耗煤量比例进行控制。由于规模化企业的污染治理效率都比较高，同样耗煤情况下，散烧煤的排污量可能是规模企业的几十倍，所以地区散烧燃煤量的控制对污染物总量控制有着非常重要的作用。

　　作者单位：环境保护部东北环境保护督查中心 　◆盛世海 于世伟