如何健全大气污染联防联控法律保障体系？

　　董亮

　　早在2010年，国务院办公厅就下发了由环境保护部等九部委牵头的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。

　　2014年4月，新修订的《环保法》出台，其中第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”这从法律层面上确立了联防联控机制。

　　本文从京津冀在联防联控治理雾霾过程中的主体和目标，相关运行机制以及责任承担与损害赔偿等方面提出一些具体法律措施。

　　如何构建联防联控行政主体？

　　雾霾的特点决定了需要区域内各省市间协调行动。然而我国实行严格的属地行政区划管理，省级与直辖市之间，地级市与地级市之间，并不存在行政隶属关系，由此就产生了谁来指挥和统一规划问题，这就需要建立一种在行政级别之上的协调组织机构，即联防联控行政主体。

　　1、立法明确联防联控主体及其组织形式

　　只有在确立联防联控主体并在主体统一指导下，各省市相互协调，展开分工与合作，才能避免相互之间的资源浪费与责任推诿。

　　在主体构成上，立法应明确由谁牵头、由谁组成区域联防联控联席委员会等问题。在组织形式上，建议立法规定联席委员会主席由各省市政府轮值担任，并定期召开会议，通过民主协商讨论、集中表决等形式通过雾霾治理协议。

　　2、立法授权联防联控主体职责范围

　　在确定联防联控主体的同时，应在立法上明确主体的职责范围，避免主体被虚置。联席委员会作为联防联控的主体，研究规划目前阶段治理雾霾的工作目标和规划，商讨相关的空气质量标准与污染物排放限量，最后由联席委员会作出最终的决策或规范文件，这些规范文件应该由参加的所有主体共同签署。这些文件对各省市政府是具有法律约束力的。

　　联防联控目标如何法定化？

　　联防联控应当制定相应的具体目标。在具体目标指导下，才有明确的治理方向。但是目标不能停留在政策文件上，应该以法律法规等立法形式予以实施。

　　1、总量控制目标法定化

　　治理雾霾是一项长期艰巨的任务，需要分阶段有计划地划定不同时期的总量控制目标。为保证总量控制目标的有效实施，应该在修订《大气污染防治法》时规定总量控制目标计划。

　　在法律指导下，由联席委员会组织各省市政府协商一定时期、区域内的具体总量控制减排目标和时间计划。达成一致后，再由各省市经各自的人大批准形成相应的地方性法规予以实施。

　　在法律中制定总量控制目标计划的相关原则，在法规中体现有时间、数量等可衡量因素的具体控制目标，原则与规则相结合，才能有效保障总量控制目标的可行性、效率性与强制性。

　　2、空气质量技术标准法定化

　　治理雾霾离不开相应的空气质量技术标准，将其法定化是执行的最有效手段。

　　首先，明确空气质量技术标准的法律性质与效力，通过立法授权相关行政机关，使标准成为具有强制力的法律标准。

　　其次，规定空气质量技术标准制定和修改的法定程序。空气质量技术标准带有很强的科学性，立法必须明确有哪些机构和人员参与制定，在哪些情况下需要修改，空气质量技术标准得出的具体依据有哪些，标准通过应该经过专家论证与社会公众参与等程序。

　　再次，规定空气质量技术标准的适用效力，已经上升为法律法规的空气质量技术标准比其他技术标准应当优先适用，可以成为判断行为人承担责任的依据。

　　联防联控的运行机制措施

　　通过立法确立了联防联控的主体和目标后，接下来就是建立相应的运行机制，保证联防联控有效运行，这些运行机制同样需要以法律法规的形式予以确认。

　　1、构建法律上的雾霾监测与评价体系

　　目前我国已经建立的雾霾监测评价体系主要限于工作层面，在法律层面上体现还不明显。同时，已有的雾霾监测站点基本上都是区域内各个城市独立设立的，整体上未必科学合理。

　　由于监测站点设置影响空气取样，因此，需要以立法形式规定区域内统一的雾霾监测与评价标准、监测点设置分布，统一取样标准，监测结果评价等。将联防联控区域内的全部监测站点整合成一张强大的监测网络。联席委员会可以依据监测数据，对当前雾霾治理效果进行评价，并研究下一步的防治目标和防治措施。

　　2、信息通告与报告制度

　　为减少信息不充分、不对称、不及时对区域治理雾霾的消极影响，需要建立信息通告制度，并以立法形式予以确定，从实体与程序两方面明文规定。

　　实体方面，应明确由各省市政府就本辖区内的雾霾治理情况向联席委员会提交报告，内容包括相关义务履行情况，法规、政策实施结果等。程序方面，应规定信息通告的具体时间，包括常规情况及突发情况，提交的方式和形式要求，报告的形成过程。

　　此外，立法也应规定雾霾治理信息公开制度。各政府部门应当定期通过媒体向公众披露雾霾治理的工作目标与计划、相关的雾霾监测数据、未来的空气质量变化等信息，保障社会公众的知情权。

　　3、执法监管与监督法律措施

　　联席委员会同时也应该是环境执法监督机构，并且其权威性应得到法律法规授权。其执法监管主要包括两方面，一是对相关政府部门的雾霾治理行为进行监管，二是对相关企业的排污行为进行执法检查。

　　雾霾治理关系到公众切身利益，因此，应当在立法上保证社会公众的参与权。在联防联控治理区域雾霾过程中，应当将相关政府部门的治理目标和治理行为等向社会公众披露，接受社会公众的质询和监督。

　　责任承担与损害补偿措施

　　必须要明确相关责任主体的法律责任，保证雾霾治理的有效性。

　　联防联控治理雾霾中，相关政府部门和排污企业是主要参与者，因此相关法律责任主要体现在这两者上。作为执行具体治理任务的主体，各省级政府及相关部门违反法定职责，不遵守签订协议时，应承担一定的行政责任。

　　对造成环境污染的企业，在立法上要加大处罚力度，完善处罚措施，进而改变处罚现状。

　　行政责任方面，提高处罚金额，应当将企业污染造成的环境损害成本与政府治理污染的成本计算进去，提高违法成本，迫使企业不敢违法排污。

　　处罚形式上，罚金、停业整顿、吊销营业执照与排污许可证，行政拘留等多种手段并用。

　　民事责任方面， 在计算企业赔偿金额时，应明确坚持全面赔偿原则，既要赔偿受害人的直接经济损失，也要赔偿受害人因环境污染造成的相关间接损失，同时更要引入“惩罚性”赔偿措施。

　　在刑事责任方面，对于造成严重环境污染的企业负责人要加大刑事处罚力度。

　　作者单位：首都经济贸易大学法学院