每年损可能达到1200亿 外来物种入侵防不胜防？

　　据不完全统计，我国的外来入侵物种有488种，其中植物265种，动物171种，菌类微生物26种。我国每年因外来物种入侵损失可能达到1200亿元。

　　新修订的《环境保护法》第30条第2款规定，“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。”

　　长期以来，关于外来物种入侵防范的法律规定集中于“引种管理”方面，没有一部国家层面的法律法规，也没有全国统一的规划或计划来管理外来入侵物种。

　　管理外来入侵物种有哪些相关立法、管理制度？

　　监管执法存在哪些难以突破的壁垒？

　　是否有必要制定一部全国统一的法律法规？

　　针对这些问题，本报记者进行了采访。

　　中国环境报记者李成思

　　现状：近500种入侵物种每年侵吞千亿

　　长期以来多头管理，部门职能不清，监管执法存在空白

　　电影中，食人鱼等生物灾难震撼人心，也许大多数人认为这些“来者不善”的生物只是艺术表现。在现实中，外来入侵物种也许就在我们身边。

　　外来物种入侵带来生态危害

　　前不久，世界杯如火如荼进行，圣保罗、里约热内卢等城市涌入大批外国游客和球迷，巴西边境卫生监控部门却不得不在赛事举办期间“如临大敌”。因为跟随游客和球迷进入巴西的也可能包括外来物种和植物病虫害，这将严重威胁巴西农作物安全。

　　近日，福建省福州市的街头出现色彩斑斓、足有拳头大的蜗牛，引发人们关注。经专家鉴定，这是非洲大蜗牛，属于我国首批公布的外来入侵物种。

　　据了解，在上世纪80年代，福建省曾有不少人养殖这种蜗牛。在被禁后，养殖户将蜗牛抛弃到野外。有专家称，这种蜗牛破坏力强，会危害500多种作物，甚至连水泥都能吃。而且，这种蜗牛会传播结核病和嗜酸性脑膜炎，所以不能用手接触，更不能吃。

　　对此，记者采访了福建省环保部门有关人员。这位工作人员表示，第一批、第二批外来入侵物种名单确实公布了30多种外来物种，但对于外来入侵物种，福建省环保部门目前尚无具体监管职责。目前，这方面工作主要由检验检疫部门、海关部门等来把住进口关，而对已经发现的外来物种主要由其他相关部门监管。

　　据不完全统计，我国的外来入侵物种有488种，其中植物265种，动物171种，菌类微生物26种。外来物种入侵的途径主要包括人为引进、旅游者无意携带、自然传播等。据统计，我国每年因外来物种入侵损失1200亿元人民币。

　　监管执法工作多头管理

　　外来物种入侵已经成为国内外都面临的生态难题。目前，我国在外来入侵物种方面的监管执法情况如何？记者采访了环境保护部南京环境科学研究所薛达元研究员。

　　“关于外来物种入侵的防治工作，我国已经开展了很多年。现在，由好几个部门同时在开展这项工作，如农业部门、林业部门，环保部门只是其中的一个部分。”薛达元介绍。

　　据了解，早在2003年，国务院就协调过环保、林业、农业等部门开展防治外来物种入侵方面的工作。当时是由农业部牵头，农业部门主要管理农田等方面，林业部门主要管理林地等方面的，环保部门主要管理自然生态系统方面的。但在实际的工作开展中，各部门并不局限于这些分工。

　　2003年，国家环保总局和中国科学院联合发布中国第一批外来入侵物种名单，名单包括互花米草、水葫芦等16种已对我国生物多样性和生态环境造成严重危害的外来入侵物种，并对它们的生物学特性、鉴别特征、危害及控制方法等做出详细说明。

　　2010年 ，环境保护部联合中科院第二次颁布了中国第二批外来入侵物种名录，一共19种，包括大家熟知的小龙虾、黄顶菊等动植物。

　　至于公布的名录有什么法律效力，薛达元表示，颁布这些名录，只是为了提醒有关部门和公众防止这些入侵物种带来危害，并不具有法律效力。

　　名录里列出的入侵物种会产生多大环境危害？对此，薛达元认为，这些外来物种的危害性与其生物特征有关，更与其生长繁殖所在地的人类活动有关。

　　比如，被列为外来入侵物种的小龙虾、牛蛙和福寿螺等，都是人类的“盘中餐”。虽然，它们的繁衍速度很快，但人类对其需求量大大超过了繁衍速度，甚至都要人工养殖以满足供应。对于有些植物类的入侵物种，如水花生、水葫芦，即使作为动物饲料也难以利用，因此容易大量繁殖，形成生态危害。

　　执法：进入渠道多、入侵范围大，防不胜防

　　没有一部全国统一的法律法规，公众意识不强，管理漏洞较多

　　“虽然，有关部门出台了外来入侵物种名录，但这只是科学上的提醒。没有配套的管理制度出台，环境监管执法就这样没了下文。”薛达元遗憾地说。

　　执法监管缺少依据

　　据了解，由农业部来牵头管理外来物种也有困难，因为外来物种入侵范围很广，并不仅限于农田，而且农业部门的重点工作是粮食生产，对外来入侵物种的防治是心有余而力不足。

　　薛达元告诉记者，目前，没有一部全国统一的法律法规规范这方面的环境执法，也没有规划或计划来管理外来入侵物种，所以部门协调机制不够健全，管理上涉及很多问题有待解决，各个部门职能不清，执法能力不强，立法上存在空白。

　　新修订的《环保法》对引进外来物种作出了相关规定，但现实中，对外来入侵物种的环境执法和监管的难度并不低。

　　“范围太大了。”薛达元表示，外来入侵物种的渗透范围广，动物类除了脊椎动物还有无脊椎动物，特别是害虫种类很多；植物类除了高等植物，也有低等的藻类；微生物更是种类繁多，特别是危害农作物的病原体。由于外来入侵生物具有适应性强和繁殖快的特点，有些植物极易成为农田杂草，对农业生产造成危害，甚至侵入自然生态系统，防治难度很大。

　　此外，外来入侵物种的进入途径多。目前，由出入境检验检疫部门负责对进出境外来入侵物种的防控职责，每年都截获大量外来有害生物。例如，从进口粮食和包装材料中能够检测到许多病菌、虫卵、草籽等。此外，旅客的物品也可能无意中带入许多有害生物。所以，入侵渠道的多样性导致对外来物种防不胜防。

　　现有制度执行不力

　　不仅执法监管缺少依据，存在困难，目前现有的防止外来物种入侵的制度也没有得到有效的执行。比如，根据国家出入境检疫法规，引入新物种，需要隔离种植一年到两年，观察其是否具有入侵风险，确定安全后才能扩大种植范围。但因为商业种植注重经济效益，多数没有很好地执行。

　　另外，大多数人存在误区，认为只有从国外引进的物种才算是外来入侵物种，但其实“外来”的概念不能限于国界。薛达元说，从一个自然生态区域到另一个自然生态区域，也是一种入侵。因为中国幅员辽阔，从一个省引种到另一个省也可能造成物种入侵。比如，因苹果产量不高，为提高新疆野生苹果的产量，当地人引入山东的苹果嫁接，结果同时将山东的害虫引入了新疆，导致新疆本地的苹果毁了大半。还有人将“太湖银鱼”引入云南的湖泊，造成当地鱼种的消失。

　　“因此，防控外来入侵生物，不仅要守好国门，还要加强国内地区间的生物引种管理。然而，目前国内引种的检验检疫工作非常薄弱，公众意识不强，管理漏洞很多，需要特别加强。”薛达元告诉记者。

　　■链接

现有立法分布零散

　　外来物种，是指由人类释放到非原生地区的物种。外来物种入侵，是指生物物种由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境的过程，其途径包括有意引种和无意引种两类。

　　原国家环境保护总局于2003年公布了第一批外来入侵物种名单，环境保护部于2010年公布了第二批外来入侵物种名单。

　　我国尚未制定国家层面的有关外来入侵物种防范的专门立法。目前，关于外来物种入侵防范的法律规定集中于“引种管理”方面。

　　《农业法》规定，从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或者审批，并采取相应安全控制措施。

　　《畜牧法》进一步规定，从境外引进的畜禽遗传资源被发现对境内畜禽遗传资源、生态环境有危害或者可能产生危害的，国务院畜牧兽医行政主管部门应当商有关主管部门，采取相应的安全控制措施。

　　在海洋外来物种入侵防范方面，《海洋环境保护法》规定，引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害。

　　农业部《水产苗种管理办法》也规定，进口水产苗种投放于河流等自然水域要遵守外来物种管理规定。但这些规定显然过于原则。

　　2005年，国家林业局发布《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》，成为加强陆生野生动物外来物种管理、防止陆生野生动物外来物种入侵、保护生物多样性的比较重要的法律依据。办法规定了申请引进陆生野生动物外来物种需要提交的材料、应予批准的情形和审批程序，明确了隔离引种试验制度、标记制度、外来物种入侵的预警和应急防范机制，并对陆生野生动物外来物种的野外放生和逃逸捕回作出了规定。

　　新修订的《环境保护法》第30条第2款规定，“引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。”

　　《动物防疫法》、《草原法》、《种子法》、《渔业法》等立法中也有相关规定。此外，有关动植物检疫的立法也与外来物种入侵防范有关，这方面的立法主要包括《进出境动植物检疫法》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则（农业部分）》等。一些地方也制定了专门的地方性法规，如湖南省于2011年制定了我国第一部外来物种管理专门法规《湖南省外来物种管理条例》。于文轩

　　■建议

完善立法 加强监督

环境法专家建议建立和完善系统的风险预防机制、外来物种入侵责任追究机制

　　针对外来物种入侵，在完善法律法规上有何建议？记者采访了中国政法大学副教授于文轩。

　　建立综合监管、分工管理模式

　　“从目录发布到现在，十几年过去了，这一对生态环境和人体健康构成严重威胁的外来物种依然能够被‘偶然’发现。”于文轩认为，这反映了我国对外来物种入侵的立法不完善，监管不力。

　　于文轩介绍，根据已有立法情况，我国涉及外来入侵物种管理的主要包括农业、林业、环境保护、卫生、动植物检疫、海洋、草原、渔业、畜牧兽医等部门。在目前的管理体制下，各部门主要在自己的职权范围内，就防治外来入侵物种制定实施性的部门规章或者规范性文件。由于各部门之间缺少协调配合，容易出现监管空白。

　　为此，于文轩建议，应综合目前各部门的工作基础、技术能力、人员配备等方面的情况，确定一个综合监管部门，其他部门在其协调下分工管理。

　　“建立这种‘综合监管、分工管理’模式并非意图目前的管理职权现状，而是为了解决监管空白、监管不力的局面。”于文轩告诉记者。

　　重视专门立法，完善法律制度

　　于文轩建议，目前的外来物种入侵防范法律制度应从两个方面完善。

　　第一，建立和完善系统的风险预防机制。

　　目前的法律制度大多是简单的禁止性措施，不符合外来物种入侵防范的内在要求。2014年修订的《环保法》第5条要求实行“保护优先、预防为主”原则。落实到外来入侵物种防范领域，就是要实行完善的风险评估和风险管理措施。在风险评估方面，应主要关注入侵路径、扩散方式、风险度、对生态环境的可能损害、对人体健康的可能损害等问题。在此基础上，还应进行损益分析，以便为管理决策提供科学的依据。

　　在风险管理方面，目前实行的名录制度基本符合我国国情，但也存在一些问题。较为突出的问题包括名录涵盖范围过窄（目前两批名录仅列入35个物种）、更新不及时（两批名录公布间隔7年之久，无法适应及时防范新发现的外来入侵物种的需要）、未与相关立法实现有效衔接。进一步立法及其实施过程中，应着重解决这些问题。

　　第二，建立和完善外来物种入侵责任追究机制。

　　违法有意引进或者重大过失引进外来物种造成生态、财产和人体健康损害的，应依法承担责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任。其中，行政责任主要针对监管失职。

　　于文轩认为，同时，还应重视外来物种入侵专门立法工作。上述监管空白、监管不力、法律制度不完善等问题，很大程度上是由于我国目前缺少一部专门的外来物种入侵防治立法。

　　“这一立法可以制定为行政法规。”于文轩认为，在内容上，可借鉴美国1990年《非本土水生有害物种预防和控制法》、1996年《国家入侵物种法》、新西兰1996年《有害物质和新生物体法》等国外立法的成熟经验。

　　于文轩说，当然，这一法规的有效实施也是其发挥作用的基本条件，其中重要的方面就是建立上述“综合监管、分工管理”的管理体制。