未批先建可不可直接处罚？

　　◆刘垚

　　《北京市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)已于2014年3月1日起正式实施。《条例》细化了处罚力度，使处罚具有可操作性，为进一步改善北京市空气质量、防治大气污染提供了有力的法律保障。但是，随着新法规的实施，在实践中也逐渐暴露出一些问题，特别是对建设项目未批先建违法问题的处理存在争议。

　　《条例》第九十四条规定：“违反本条例第三十条规定，建设项目未依法进行环境影响评价审批，擅自开工建设或者投入生产、使用的，由有审批权的环境保护行政主管部门责令停止建设或者生产、使用，处五万元以上二十万元以下的罚款；拒不停止建设或者生产、使用的，可以查封施工现场或者排污设施。”

　　针对此类行为，《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)第三十一条也做出了规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

　　通过对比不难发现，对于同一违法行为，国家法律和北京市地方性法规做出了不同的规定。那么，发生此类违法行为后，到底是应当先责令违法者补办手续，还是直接处罚？

　　有观点认为，根据《中华人民共和国立法法》规定，法律效力高于地方性法规，地方性法规不得与法律抵触。因此，应严格执行《环评法》，对于未批先建的违法行为，必须首先责令其限期补办环保审批手续，然后根据情况进行相应处理。

　　另有观点认为，《条例》经北京市人大审议通过，并报全国人大常务委员会备案，是现行有效的地方性法规，可以作为环境执法的法律依据，对于未批先建违法行为可直接处罚。目前，北京市大气污染严重，制定并实施更严格的法规，符合国家改善空气质量、保障人民身体健康的根本要求。

　　对此，笔者认为，尽管《环评法》和《条例》在法条表述上似乎不尽相同，从字面上看甚至存在相抵触之处。但是，经过全面分析可以认定，这两部法律法规并不矛盾。

　　首先，角度不同，各有侧重。

　　从层级效力看，《环评法》是环境影响评价方面的专门法律，适用于全国，侧重于对环境影响评价程序合法性和完整性的保护。我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，环境保护和生态建设水平差距也较大。为适应全国需要，在制定环境影响评价法律时，罚则设定相对较为宽松。针对违反环评程序的行为，将责令限期补办手续置于处罚之前，相当于给予违法者一次采取补救措施的机会。

　　《条例》是北京市地方性法规，是北京市针对日益恶化的大气环境质量制定的更为严格的法律规定。在法律责任上，《条例》细化了处罚力度，还规定了加倍处罚和追究民事责任、刑事责任和行政不作为责任的内容，使处罚具有可操作性。对于违法行为，直接责令停止建设或者生产、使用，处五万元以上二十万元以下的罚款，充分体现了严防严治、严惩违法的立法指导思想，更加符合北京市的实际。

　　其次，对象不同，区别对待。

　　从法条表述来看，《环评法》第三十一条规定中主要针对的违法对象是未经审批且处于建设中的所有违法建设项目。而《条例》第九十四条规定中针对的是正在建设和已经建成并投入生产、使用的造成大气污染的建设项目。二者所针对的违法对象既有重合部分，又有各自范围，在适用时应区别对待。

　　第三，内涵一致，互为补充。

　　从法律内涵来看，无论《环评法》还是《条例》，其根本目的都是保护环境，打击违法行为，保护人民身体健康。应该注意到，尽管法条上并没有写明，但从立法目的来看，《环评法》第三十一条所规定的限期补办手续，是为了给予能办理但未办理手续而造成程序性违法的建设项目一次改正机会，并不包括那些从根本上无法改正的违法建设项目。法律不应该也不可能设定义务，去强制一个根本没有机会获得合法身份的建设项目履行程序上的合法性补救措施。这样既没有实际意义，也白白增加了行政相对人的成本，浪费了行政资源，降低了环保部门对违法建设项目的查处效率。

　　《条例》第九十四条虽然规定了可以直接责令停止建设或者生产、使用，处五万元以上二十万元以下的罚款，但并未排除《环评法》第三十一条的适用。同时，对于那些已经建成并投入生产或使用的违法排污项目，由于其施工建设阶段已经结束，《环评法》第三十一条中责令停止建设的要求已无实际意义。《条例》的规定则更具有针对性和可操作性，对于打击那些用《环评法》不好处理或者不能及时处理的违法行为，起到了很好的补充作用。

　　综上所述，笔者认为，在实践中，对于未批先建的大气污染项目，应根据实际情况区别对待。如果建设项目尚处于建设中，且依法可以补办环保手续，适用《环评法》第三十一条，责令其停止建设，限期补办手续，给予违法者一次改正错误的机会；如果建设项目已经建成并投入生产、使用，或者根本无法补办手续，适用《条例》第九十四条，责令停止生产或使用，处以罚款，直至查封。这样既体现了行政处罚法中处罚与教育相结合的原则，又有利于环境保护部门严惩违法行为。

　　作者单位：北京市丰台区环境保护局