我国核与辐射安全监管30年历程

　　徐广震 扈黎光 赵永康 邱江

　　2014年3月，习近平主席在荷兰海牙举行的第3届核安全峰会上首次提出了理性、协调、并进的中国核安全观，明确指出“我国将坚定不移增强自身核安全能力，继续致力于加强核安全政府监管能力建设，加大核安全技术研发和人力资源投入力度，坚持培育和发展核安全文化。”这些新论断和新要求将我国核安全的战略定位推向了新的高度，并为核与辐射安全监管工作的深入开展指明了方向。

　　国家核安全局作为我国主管核与辐射安全工作的监管机构，自1984年7月2日成立至2014年，已经走过了30年的发展历程。

　　经过30年的探索与实践，核与辐射安全监管机构从无到有、逐步发展，建立了一套适合我国国情并与国际接轨的核与辐射安全监管体制和法律法规体系，塑造了一支事业心强、业务精通、执法严格、拼搏进取的核与辐射安全监管队伍。

　　为深入总结经验，继承核安全监管事业的优良传统，本文尝试对核与辐射安全监管30年的发展历程进行回顾概括。

　　自我国政府酝酿核电建设之初，核安全就受到了高度重视。国家核安全局未成立之前，核安全主要是由核电企业内设安全机构自主监管。国家核安全局作为我国核安全监管机构成立以后，实现了对全国民用核设施安全的统一监督。经过30年的探索实践，核与辐射安全监管事业实现了从起步、壮大以至快速的发展。

　　总体来看，监管历程可以分为3个阶段：

　　起步探索（1984~1998）

　　自1984年至1998年，国家核安全局作为国家核安全监管机构从“代管局”、“归口局”到“内设职能局”，一直由国家科学技术委员会统一管理。监管职能不断扩充。对我国民用核设施统一进行核安全审查、监督和管理，逐步扩展到对核电厂、研究堆和核燃料循环设施的审评、监督和管理以及核材料管制和核安全技术与管理的科学研究等多个领域。

　　为更好地执行监管职能，我国先后建立了上海、广东、成都以及北方地区监督站作为国家核安全局的派出机构；北京核安全中心作为国家核安全局直属的技术支持单位建立起来，其他包括北京核安全审评中心、苏州核安全中心在内的4家技术后援单位在对核安全监管活动的实施过程中发挥了重要的技术支撑作用；局机关、派出机构和技术支持单位“三位一体”的组织体系雏形开始形成。

　　核安全监管从建局伊始就秉承依靠法制的监管理念。强调“立法先行”，借鉴了国际原子能机构和核能先进国家的经验，从1986年发布了《民用核设施安全监督管理条例》开始，相关部门规章、导则和技术文件陆续制定和发布，使得核安全监管逐步纳入了法制轨道。依法施行了对民用核设施安全许可证制度以及对核承压设备生产制造单位的资质许可。总结切尔诺贝利核事故的经验教训，开始组织建立核事故应急体系。

　　为适应我国核设施建设的发展情况，开展了对秦山核电厂的追溯性审评和大亚湾核电厂的全面审评监督；对在运研究堆进行了追溯性审评，对新建研究堆开展全面安全审评，同时将核燃料循环设施纳入严格的安全监管，并通过地区监督站对各核设施安全进行了统一监督管理，通过审评和监督活动改进完善了方法、规范了程序、锻炼了队伍。

　　在核安全国际合作方面也开展了大量卓有成效的工作。与法国、美国、日本、俄罗斯等国家签署了核安全合作协议；完成了《国际核安全公约》的履约工作，并获得了国际原子能机构组织的同行评议的好评；通过派遣人员到国外培训等活动培养了一批核安全监管人才。

　　整合提高（1998~2008）

　　1998年，国家核安全局整建制地并入原国家环境保护总局，设立了核安全与辐射环境管理司，作为原环保总局的职能司。核与辐射安全监管工作得到加强和提高，被确立为环保工作的三大重点领域之一。监管职能得到扩充，尤其是于2003年整合了原由卫生部门承担的核技术利用项目辐射安全监管职能。

　　至此，原国家环保总局（国家核安全局）实现了除军工和军事核设施的核安全监管之外的核安全监管、辐射安全监管、辐射环境安全监管职能和资源的统一管理。安全监管部门在机构设置、人员任用、行政管理、财政支持、技术保障方面完全独立于发展部门，保障了核与辐射安全监管职能的正常和正确履行。全国核与辐射安全监督管理整体能力有了较大幅度的增强。国家核与辐射安全监管职能的行使由核安全与辐射环境管理司承担，东北和西北核与辐射安全监督站陆续成立，原有四大地区监督站实现了行政级别的升格。技术后援进一步加强，为全国辐射环境监测提供技术支持，新成立了浙江辐射监测技术中心。监管组织体系逐步完善。

　　法规标准体系更为完善。一些高层次法律、条例的颁布取得重大进展。《放射性污染防治法》颁布实施，《核动力厂设计安全规定》、《民用核安全设备监督管理条例》等一系列法规修订发布，注册核安全工程师执业资格制度制定出台。除法律和国务院条例外，其他核与辐射安全方面的部门规章、国家标准、技术导则等不断建立和完善，并与国际先进水平接轨。

　　监管对象空前膨胀并不断增加。核电站、研究堆、核燃料生产厂、乏燃料后处理厂、放射性废物处置场、放射性同位素生产设施、Ⅰ类放射源和射线装置，以及铀矿等重点核设施由中央直接监管，其他则由地方按相同原则实施监管。

　　按照分类管理、分级管理、“谁审批、谁监督、谁负责”的原则，严格实行分阶段安全许可证管理制度，并逐步具备了完整、独立、有力的执法权力和手段。通过加强核电厂、研究堆及核燃料循环设施的安全审评和监督，提高核事故应急准备和响应能力，推广核承压设备许可证的管理等重点工作，推动了核与辐射安全监管水平的整体提升。

　　快速发展（2008~至今）

　　两次重大的机构调整为国家核与辐射安全监管机构的发展提供了契机。

　　一是2008年国家核安全局牌子由环境保护部保留，国家核安全局保留行使对民用核设施的安全监管以及对外合作的职能；二是2011年原核安全管理司扩编为核设施安全监管司、核电安全监管司和辐射源安全监管司。这一期间，核能与核技术利用事业快速发展，安全业绩持续保持，监管体制机制逐步成熟，核与辐射安全监管事业开始迈入快速发展的轨道。

　　监管职能有所调整，职能划分更为明晰。环境保护部组建后核与辐射安全监管工作进一步加强，吸纳了输变电设施和线路的涉及辐射项目的环境影响评价职责。机构得到扩大，同时强化了职能部门之间的综合协调以及对地方环保部门的业务督查职能。监管队伍日益壮大，核与辐射安全监管机构和队伍建设逐步加强，国家和省级两级管理、地市协管的管理体制逐步完善。中央本级“三司、六站、两中心”“三位一体”的监管组织体系不断完善。地方监管机构持续壮大，部分省市设立了地方核安全局。

　　对运行和在建、拟建核设施项目的安全监管和审评工作进一步加强，民用核安全设备监督管理进一步规范，核设备现场监督制度建立并逐步健全。核技术利用辐射安全监管力度逐渐加大，放射性同位素和射线装置安全监管基本规范，辐射安全状况明显好转。

　　通过全国核技术利用专项行动，核实了全国现有核技术利用单位数量，并全部纳入许可管理，许可证发放率达到100%，辐射事故发生率明显降低，废物处置场建设继续推动，放射性废物安全监管得到强化。全国城市放射性废物库已全部完成建设，并投入运行，三大中低放废物处置场工程稳妥推进。电磁辐射环境监管出现新起色。

　　立法工作稳步推进，法规体系更趋完善。核与辐射安全法规标准审查专家委员会制度逐步固化并发挥作用。各省结合本地实际的地方立法得到加强。《核安全法》立法工作得到切实推动。

　　2013年，《核安全法》立法工作取得突破，已被全国人大常务委员会列为立法规划二类项目，《核安全法》立法实现了实质性突破。

　　应急监测能力提升，监测体系不断健全。民用核设施应急准备与相应工作的监督检查工作不断强化，核事故应急基础能力建设得到加强，核与辐射监测能力建设项目全面推进，覆盖全国的辐射环境监测网络体系初步形成，核与辐射安全监管技术研发基地项目逐步取得进展。

　　福岛核事故后，开展了两次大规模的全国综合性和专项安全检查。对运行和在建核设施提出了安全改进要求，并开展了福岛后安全改进行动。

　　开展了全国核技术利用、铀矿冶及放射性物品运输辐射安全检查专项行动。《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及远景目标》发布并不断落实。