环保组织会不会力不从心？

　　王社坤

　　经过近10年艰辛实践和3年多立法过程中的激烈争论，环保组织参与环境公益诉讼迎来了前所未有的机遇。

　　环保组织参与环境诉讼迎来机遇

　　首先，环保组织参与环境公益诉讼有了明确的法律依据。新修订的《环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。同时规定，符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

　　其次，环保组织参与环境公益诉讼的政策环境得到极大优化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要用制度保护生态环境。环境公益诉讼无疑是生态文明制度的重要内容，是完善环境治理和生态修复制度的重要举措。《决定》还提出，要改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；创新有效预防和化解社会矛盾体制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。这些改革措施无不向环保组织开展环境公益诉讼发出了良好的政策利好信号。

　　第三，环保法庭的出现和普及，为环保组织参与环境公益诉讼提供了更好的平台。诉讼是法院主导下的纠纷解决过程，法院的态度对环境公益诉讼有着决定性影响。《环境保护法》修订之前，我国各地设立了各类环保法庭近百家。然而，由于缺乏统一部署和指导，这些环保法庭均处于试点、摸索和各自为战的初级阶段。《环境保护法》修订之后，最高人民法院设立了环境资源审判庭，并发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，提出本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，为加强环境资源审判工作提供组织保障，并提出大力推进环境民事公益诉讼。可见，人民法院在早期探索阶段对环保组织提起环境公益诉讼的谨慎态度已经彻底改变。

　　参与公益诉讼面临诸多挑战

　　然而，机遇与挑战同在。除了一些外在的制约因素外，环保组织在参与环境公益诉讼的过程中，还面临着诉讼能力方面的重大挑战。

　　诉讼是一项复杂、高成本的活动，对当事人的诉讼能力，尤其是资金保障和法律专业能力有着较高要求。然而，中华环保联合会与国际自然资源保护协会联合组织的一项调查显示，我国环保组织的资金保障和法律专业能力总体较低，不足以满足环境公益诉讼的要求。

　　一方面，环境公益诉讼成本动辄数十万元，需要鉴定时还会有更大数额的鉴定费支出，对大部分环保组织来说，环境公益诉讼成本过高。接受调查的环保组织中，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分环保组织的年度预算都在100万元以下。只有4%的环保组织认为，环境公益诉讼成本不是问题。而41%的环保组织认为，环境公益诉讼成本超过了自身的资金承受范围。还有48%的环保组织认为，环境公益诉讼成本勉强尚能承受。从经费来源看，环保组织的经费来源并不稳定，以相对稳定的财政拨款和会费作为主要经费来源的环保组织仅占23%，将近一半的环保组织以申请项目经费作为主要经费来源，还有18%依赖于社会捐赠。但无论是社会捐赠还是项目经费，都不是常规性的，随后还会有波动，与从事环境公益诉讼所要求的持续、稳定的经费保障能力尚有差距。

　　另一方面，诉讼的关键是证据和法律适用，这都要求环保组织配备法律专业人员。然而，调查显示，尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员，但是其大部分都是志愿者，而非从事环境法律服务的专职工作人员，投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。而且，调查还显示，有48%的环保组织没有专门的法律业务部门。可见，除了个别环保组织外，绝大部分环保组织的诉讼能力都比较低。环保组织对有关环境公益诉讼的立法了解不够，也可以作为环保组织法律业务能力不足的佐证。调查显示，接近60%的环保组织对民诉法和环保法的环境公益诉讼条款并不了解。

　　环保组织应理性对待公益诉讼

　　面对难得的机遇和自身能力的挑战，环保组织应当结合自身特点，理性对待环境公益诉讼，确定符合自身定位的参与环境公益诉讼的策略。

　　第一，积极沟通，消除政府顾虑。从本质上看，环境公益诉讼是一种自下而上的社会治理模式，强调社会组织对公共事务治理的参与，这与我国长期以来的政府包办的国情并不完全相符，一些地方政府有所顾忌。因此，环保组织首先需要做的是表明立场和态度：参与环境公益诉讼是为了给政府帮忙，而不是添乱；是为了寻求与政府的合作，实现环境共治、善治，而不是与政府对抗。

　　第二，明确环境公益诉讼的功能和适用范围。环境公益诉讼的本质是一种通过法院的私人执法机制。法律制定之后的执法权一般由行政机关行使，但是行政机关永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围充分监管每一个污染源，当行政机关不能实施法律（包括政府不作为违法和政府实施法律不力等情况）时，环保组织便可以作为“行政机关不作为的消毒剂”，通过法院来实施法律。因此，环保组织针对污染企业提起环境公益诉讼只能是环保行政执法的补充，而不能代替环保行政执法。

　　《环境保护法》第五十七条规定，公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。因此，环保组织在提起环境公益诉讼前，应当首先充分运用法律赋予的举报权，促使行政机关执行法律，而不是越过行政机关直接提起环境公益诉讼。

　　第三，明确自身定位，形成在环境公益诉讼方面的协同合作机制。根据民政部发布的《社会服务发展统计公报》，我国已有各类民间环保组织8000家。但是，并不是每一个环保组织都需要充当急先锋，作为原告提起环境公益诉讼。从已有的环境公益诉讼实践看，环保组织在参与环境公益诉讼的过程中可以发挥3种作用：一是作为原告直接提起环境公益诉讼，促进环境法律的实施；二是为其他主体提起环境公益诉讼提供支持，支持方式既有较为规范的支持起诉，也有非规范的证据、信息、技术、资金等支持；三是监督环境公益诉讼判决的执行。因此，环保组织应当通过行业协会之类的组织，根据各自的实际情况，形成协同合作机制，有效整合各自的资源，形成合力参与环境公益诉讼。

　　第四，先易后难、循序渐进地推进环境公益诉讼。根据被告的不同，环境公益诉讼可以分为以行政机关为被告的环境行政公益诉讼和以企业为被告的环境民事公益诉讼；根据诉讼请求不同，可以分为停止类公益诉讼和赔偿类公益诉讼。总体上看，环境行政公益诉讼和赔偿类环境公益诉讼相对较难。一方面，民告官自古都是难事；另一方面，赔偿请求关于损害范围和因果关系的证明责任很大。因此，环保组织参与环境公益诉讼宜从相对容易的环境民事公益诉讼、停止类环境公益诉讼入手，待积累一定经验之后，再进行扩展。

　　此外，环保组织在环境公益诉讼中也要灵活运用已有的法律规定，增强自身的证明能力。例如，向行政机关或重点排污单位申请公开相关环境信息，作为环境公益诉讼案件的证据；因客观原因无法取得证据时，申请人民法院依职权调取；依照《水污染防治法》等法律的规定，委托环境监测机构提供监测数据作为证据。

　　作者单位：北京大学法学院