集中精力查办重大环境案件

　　巡回法庭——

　　党的十八届四中全会《决定》提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

　　设立巡回法庭，在环境审判领域，能解决什么问题？

　　探索设立跨行政区划的司法机构对解决环境污染跨界纠纷有何意义？

　　◆本报记者李成思

　　近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加。

　　“这不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。”孙佑海告诉记者。

　　《决定》提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

　　“这其中当然包括环境污染的重大案件。”孙佑海介绍。

　　当前，环境污染案件的再审、申诉、信访不断增多，当事人千里迢迢到北京打官司很不容易。因此，根据中央要求，最高法设立巡回法庭，审理跨行政区域重大环境污染案件。“这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。”孙佑海说。

　　同时，确立这个工作思路有利于最高法本部集中精力制定环境审判领域的司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的环境案件，孙佑海说。

　　王灿发认为，最高法建立巡回法庭，审理跨行政区案件有利于通过司法手段保护环境。因为许多环境污染、生态破坏案件都是跨行政管辖区、跨流域的，单由一个地方的法院审理这类案件难保公正，判决也难以执行。巡回法庭可以在一定程度上解决地方保护问题。

　　“在环境司法方面，巡回审判是一种重要形式。”王彬认为，这是因为环境司法还处于起步阶段，实际案例少、审判经验少，没有专门审判机构和人员，不利于推动环境司法，机构人员建设一步到位可能遭遇“无米下锅”的困境，巡回审判这种灵活机动的司法形式，可以适应不断发展变化的环境审判形势。

　　据了解，“巡回法庭”源自英国，主要目的是统一司法。在十二世纪，英国的司法权被封建领主控制的法院分割，司法不公现象普遍，人民怨声载道，国王亨利二世通过法律改革加强中央权威，把全国分为6个司法区，成立6个由3 名法官组成的小组，要求他们每年分赴各司法区进行审判，这是“巡回”一词的由来。

　　为了在与地方性法院的竞争中胜出，英王对巡回法院做了进一步完善，其中最重要的举措是法官主要由法律专家而非行政官员来担任，区分民事与刑事案件由不同的巡回法院审理，使司法专业化程度大大加强，日益获得民众青睐，并被其他普通法系国家引入。大陆法系有一种类似的“法院分院”制度，主要考虑某些行政区域较大，分散诉讼以减轻人民负担。

　　我国现有的巡回审判，主要存在于作为基层法院派出机构的人民法庭，主要目的是为便利当事人进行诉讼。人民法庭主要审理离婚案件、债务纠纷、侵权纠纷等小型民事案件，设置依据是1999年最高法《关于人民法庭若干问题的规定》。

　　王彬说，最高法设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，这样做，直接目的是减轻最高人民法院审判负担和便利当事人诉讼，根本目的是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，即加强司法统一。

　　跨行政区划司法机构——

　　化解污染诉讼“主客场”之争

　　当前，跨行政区划乃至跨境污染的环境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注环境污染案件的处理，甚至利用职权和关系插手环境污染案件审理，造成环境污染诉讼出现“主客场”之争。

　　“这不利于平等保护外地当事人合法权益，不利于保障人民法院独立审判，不利于监督政府依法行政，不利于维护法律公正实施。”孙佑海认为。

　　关于四中全会决定的说明指出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

　　从环境法治的理论上讲，保护生态环境应当符合整体性和流域性的内在规律，相应地也要求进行整体性和流域性保护。孙佑海认为，四中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，与环境资源审判的特点正相契合。

　　“为此，应积极探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，逐步改变目前以行政区划分割形成的行政区域管辖模式，以解决生态环境整体性与保护分散性之间的矛盾，以及国家环境资源法治的统一性与执法司法的地方保护主义之间的矛盾。”孙佑海说。

　　据了解，环境司法专门化是20 世纪60 年代末出现的司法现象。环境司法专门化，即由独立于普通法院专门设置的环境法院或者普通法院专门设置的环境法庭，集中审理环境案件。

　　由于生态系统是一个不可分割的整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往跨行政区划，而环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染不易得到有效解决。环境诉讼被告多是关系当地经济发展的企业，难免会有行政干预现象，采取集中统一管辖的方式，既可避免行政干预，还能节约审判资源，有助于统一裁判尺度，更好地保护环境和生态。

　　我国《人民法院组织法》规定，审判权由地方各级（基层、中级、高级）人民法院、军事法院等专门人民法院和最高人民法院行使，王彬介绍说，“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”也就是说，设立环境法院需要专门法律依据。

　　王彬介绍说，我国原有的环境司法专门化，主要通过地方法院内设环境法庭、跨区域指定管辖来实现。

　　2007 年11 月20 日，清镇市人民法院环境法庭正式揭牌，开启了我国环境司法专门化的历程。根据上级法院的指定管辖，该环境法庭集中管辖贵阳市境内的生态环保案件，后来又跨出行政区域，增加管辖另一个地级市安顺市和一个国家级新区（贵安新区）。

　　据统计，截至2013 年7 月，我国已有18 个省、直辖市在地方三级法院中分别设立了134 个环境法庭。

　　鉴于环境司法专门化在地方法院的迅速发展，2010 年，最高法在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中首次明确表示，“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”。

　　同时，《国家环境保护“十二五”规划》亦“鼓励设立环境保护法庭”。2014年最高法《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，一方面要求“合理设立环境资源专门审判机构”，另一方面提出“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。