新疆为煤炭油气开发保护立法

中国环境报记者杨涛利

新疆维吾尔自治区十二届人大常委会第九次会议日前表决通过了《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》（以下简称《条例》），并将于2015年3月1日起施行。

《条例》的出台，是新疆根据新修订的《环保法》精神和新疆能源资源开发环境形势的发展变化，积极预防和治理煤炭、石油、天然气开发造成的生态破坏和环境污染，保护和改善生态环境的适时之举。

在《环保法》修订的大背景下，这部地方性法规有何亮点？如何做到与新法的衔接？法律本身又有哪些新内容、新规定、新制度和新举措？

■理念

“环保优先”“生态立区”理念融入法律

新疆生态环境极其脆弱，而可持续发展最为现实、最为关键的就是生态环境问题。

基于对生态环境现实状况的认识，新疆明确提出了“环保优先、生态立区”发展理念和坚持走“资源开发可持续、生态环境可持续”发展道路，对历史负责，对人民群众和子孙后代负责。这些理念也被融入了法律条文，并在《条例》中作出了严格规定。

《条例》提出，煤炭、石油、天然气开发环境保护工作，实行全面规划、保护优先、预防为主、污染防治与生态保护相结合的方针，坚持谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理的原则。

《条例》强调，禁止在水源涵养区、地下水源、饮用水源、自然保护区、风景名胜区、森林公园、重要湿地及人群密集区等生态敏感区域内进行煤炭、石油、天然气开发。

针对煤炭、石油、天然气开发项目，《条例》也有明确要求和严格规定。新建、改建、扩建煤炭、石油、天然气开发项目，开发单位应当进行环境影响评价，编制环境影响评价文件，报环境保护主管部门审批。环境影响评价文件未经批准，发展和改革、国土资源等有关部门不予办理相关手续，开发单位不得动工建设。

同时，煤炭、石油、天然气开发项目实行环境监理，其大气、水体、固体废物等污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

■补偿

开发单位要缴生态保护补偿金

《条例》规定，自治区建立生态保护补偿制度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。已缴纳生态保护补偿金的开发单位，不免除污染防治和恢复生态的责任。

“建立生态保护补偿制度，是建设生态文明、加强环境保护的一项重要制度保障，《条例》对此应当作出明确规定，并作为一项具有法律效力的制度长期坚持下去。”新疆维吾尔自治区人大法制委员会副主任委员扎坎·海依沙说。

由于生态补偿特别是横向的生态补偿在一些省区市仅处于探索过程中，并没有现成的经验可供借鉴。据此，根据《环保法》的有关规定和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，结合新疆实际，对生态补偿作出这一专项规定，突出了生态补偿的重要性。

新疆煤炭、油气开发地多处在生态脆弱区，生态保护和恢复治理条件差，尤其恢复治理更是弱项。如何将项目开发活动中对生态和环境的破坏降到最低限度，实现资源开发和环境保护的协调发展？

对此，《条例》规定，煤炭、石油、天然气开发单位应当制定生态保护和恢复治理方案，并予以实施。生态保护和恢复治理方案内容应当向社会公布，接受社会监督。同时，煤炭、石油、天然气开发单位应当在矿井、油井、气井关闭前，向县级以上环境保护主管部门提交生态恢复报告并提请验收。

而针对煤炭油气开发区域环境质量监测，《条例》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门应当对煤炭、石油、天然气开发区域的环境质量加强监测。开发单位应当对污染物排放及对周围环境的影响进行环境监测，接受环境保护主管部门的指导，并向社会公布监测情况。

■监管

露天煤矿开采要履行后期恢复治理责任

新疆煤炭、石油、天然气蕴藏丰富，仅新疆煤炭预测储量达2.19万亿吨，占全国预测储量的40%。由于特殊的地理位置、封闭的内陆盆地而形成的干旱气候条件，使新疆自然生态系统平衡极易遭破坏且难以恢复。

新疆维吾尔自治区环保厅厅长杜力洪·阿不都尔逊指出，随着新疆资源开发强度的增大，对环境造成破坏和污染的问题不断出现：一是地表沉降、开裂、塌陷等地质灾害问题突出；二是不合理的开采方式使水资源环境遭到破坏，引发一系列生态问题，农田、林地、植被受到破坏，水土流失加剧；三是结构性的污染矛盾突出，污染物排放总量居高不下。

目前，新疆煤炭开采方式主要为露天开采和地下开采，其中，通常运用大规模地表剥离法直接挖掘煤层的露天开采造成的环境污染和生态破坏最为严重。为此，《条例》针对煤炭开发尤其是露天煤矿开采作出了明确规定，并体现出条款多、处罚额度高，强调后期恢复治理等特点。

《条例》规定，露天煤矿应当结合地质条件、气候条件、开采规模等因素，合理制定开采方案，建立健全环境保护责任制；造成环境污染的，应当采取有效措施予以治理。违反此规定，造成环境污染的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期治理，并处以10万元以上50万元以下罚款。

《条例》还规定，露天煤矿开采过程中造成地表破坏的，应当因地制宜实行边开采边治理。

记者注意到，《条例》全文共44条，其中与煤炭开发有关的条款多达36条。还对煤炭开发单位堆煤场、露天煤矿作业区道路、煤炭集装站台设立、煤炭运输装卸以及废水处理等作出明确规定。

与煤炭开发相比，石油、天然气开发中的环境保护技术、措施相对较成熟，效果也较好。《条例》也对油气开发过程中钻井作业、油气运输、废水处理等环节明确了环境保护相关要求。

■追责

明确政府和企业法律责任

值得关注的是，《条例》也明确了各级政府、环保部门的各自职责和法律责任。

在政府职责方面，除了加强宣传教育、表彰奖励之外，《条例》还规定，县级以上人民政府应当对本行政区域内环境质量负责，将煤炭、石油、天然气开发环境保护纳入环境保护工作目标责任考核内容。

县级以上人民政府环境保护主管部门的主要职责还体现在：一是负责对本行政区域内的煤炭、石油、天然气开发环境保护工作实施统一监督管理；二是应当对煤炭、石油、天然气开发区域的环境质量加强监测；三是应当对本行政区域内的煤炭、石油、天然气开发环境保护工作加强监督检查，依法查处违法行为。

《条例》规定，县级以上人民政府及其环境保护主管部门若有对不符合行政许可条件准予行政许可，发现或者接到开发环境违法行为举报而未及时查处等行为的，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

针对开发单位的法定义务和法律责任，条例也作出了相关具体规定。《条例》规定，开发单位应当对污染物排放及对周围环境的影响进行环境监测，接受环境保护主管部门的指导，并向社会公布监测情况。开发单位排放污染物的，应当向县级以上人民政府环境保护主管部门申报排放污染物的种类、浓度和数量，经依法审查后领取《排污许可证》，并依法缴纳排污费。

同时，开发单位还应当实行清洁生产，加强危险废物的管理，实施植树种草等绿化保护措施，加强对作业区域地质环境动态监测，以及制定突发环境事件应急预案等。