新环保法赋予执法机关查扣物品处置权

　　黄海军

　　新修订的《环境保护法》赋予了环保部门一系列新的监管权力和强制手段，如按日计罚、查封扣押、限产停产以及监督企业公开信息等。近日，为进一步贯彻执行新修订的《环境保护法》，细化新法规定，环境保护部起草了《实施环境保护查封、扣押暂行办法》（征求意见稿），笔者就如何处置查扣物品谈谈自己的一些看法。

　　《暂行办法》第十八条第三款规定：扣押物无法返还的，环境保护主管部门可以委托拍卖机构依法拍卖或变卖，所得款项上缴国库。笔者认为，此条规定未充分考虑查扣措施的性质、被查扣物品的所有权等，按此规定实行容易引发争议。

　　如何处置无人来接受处理的查扣财产，一直是困扰行政执法部门的主要问题之一。行政执法机关查扣管理相对人的财产后，要求当事人前往行政执法机关接受处理，但是往往出现找不到当事人或者当事人接到多次通知后仍然不来的情况。这使得执法案件无法及时结案，造成查扣财产的大量累积，保管也成了问题；同时既增加了行政执法成本，又影响了行政执法效率。

　　从查扣措施的性质上来看，查扣财产的处置是为保证最终行政行为的实施所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证以后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。

　　从物权方面来看，被查扣物品所有权仍属于被查扣人，而查扣措施只是对相对人权利的限制。尤其是财产所有权和财产使用权的临时性限制，在处置过程中超越限制容易成为非法处置。

　　占有、使用、收益、处分是所有权的4项权能，其中处分权是4项权能中唯一不能与所有权剥离的一项权能。从这个意义上说，处分只能是所有权人才享有的。由于查封、扣押等行政强制措施的中间性，决定了在查封、扣押期间，在最终的行政处理决定作出之前，被查扣财产的权属状态并没有改变。也就是说，行政执法机关并无充分的权力对被查扣财产进行处分。

　　笔者认为，应当赋予行政执法机关一定的处置权。所谓一定的处置，即通过提存的方式，改变被查扣财产的存在形态。考虑到被查扣财产的保管需要产生一定的保管费用，对物的价值是一个直接的减损，因此，行政执法机关可以委托有关机关对物进行变现处理，并将变现的金额向有权机关进行提存。

　　经过一定的提存期后，权利人仍未向行政执法机关主张自己的权利时，可以将被查扣财产的价值收归国有，以终结权利义务不明的状态，实现物的充分流转，产生最大的社会效益。并且，从权利人的角度讲，在明知物被查扣的情形下，怠于行使自己的权利，提存期过后，可以认为其已放弃对物的所有权。