保障环境健康需下几味药？

◆本报记者李军

　　上图为日本当年的水俣海边。下图为今天的水俣海边。地上是滚动的“水银”，时刻提醒着人们牢记教训，勿忘曾经的伤痛。

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　　监测资料显示，我国近日出现的雾霾天气，部分地区达到严重污染，北京、石家庄最严重时PM2.5浓度超过250微克/立方米，部分时段甚至超过400微克/立方米。

　　不仅空气污染，目前我国还面临水污染、土壤污染等影响公众健康的突出环境问题。环境污染已经成为影响我国社会稳定发展的重要因素，特别是涉及人数较多、范围较大的公害型环境污染，更是社会关注的焦点。

　　在社会科学研究协会（SSRC）日前举办的年会上，日本亚洲经济研究所主任研究员大冢健司表示，日本曾经历的环境污染问题，值得中国引以为戒。日本在应对公害健康问题时，环境与健康问题推动了工业污染治理和生态修复，而早期污染治理或避免污染是防止环境与健康灾害问题的关键。

　　环境问题的产生非常复杂，解决之道在于政府、职业工作者（学者、医生）、NGO和媒体共同合作，形成合力。

　　早期污染治理，是防止环境健康灾害的关键，而医学和环境等领域的通力合作则是找到病因的基础

　　上世纪五六十年代，日本经济高速发展，伴随而来的是严重环境污染。矿山、工厂等产生的污染对人体健康造成严重损害，相继出现熊本水俣病、新潟水俣病、富山痛痛病及四日市哮喘，被称为“日本四大公害事件”。公害病导致数千人死亡，不计其数的人健康受到影响。日本一度被称为“公害列岛”。

　　大冢健司告诉记者，直到2013年12月，痛痛病事件受害者才与矿山公司达成最终和解，矿山公司直接向受害者提供一次性支援救助资金。而这距离1911年发现第一例痛痛病患者已经过去一个世纪，距离1972年日本高等裁判所确定第一批原告（受害者）胜诉，也已有40余年时间。

　　那么，何谓“公害”？根据日本《公害对策基本法》界定：“公害是指由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染（包括水质、水的其他情况以及江河湖海及其他水域的水底状况）、土壤污染、噪声、震动、地面沉降（矿井钻掘所造成的下陷除外）和恶臭气味，以致危害人体健康和生活环境的状况。”

　　对于日本的环境问题，大冢健司认为，在初期阶段，正是公害与环境健康问题重叠出现，才推动了日本工业污染治理和生态修复行动。

　　他介绍说，自然生态环境被破坏开始到环境健康灾害显现之前，有一定的时间间隔。因此，早期污染治理或避免污染，是防止环境健康灾害的关键，但缺乏硬性约束之下，工业企业不会认真对待污染。

　　日本四大公害事件之一的痛痛病事件，是由于三井组在神通川上游开挖锌矿时排放的含镉废水流到下游，导致农业和人体健康受害。据大冢健司介绍，人群健康受害从1911年开始发生，一直到1968年患者才提出诉讼。

　　1968年，18名患者和患者家属向法院提起民事诉讼，状告三井金属矿业股份公司。1971年，第一审原告胜诉。“政府和法院认定镉污染与痛痛病之间流行病因果关系成立。” 大冢健司说，但被告公司不服上诉。1972年，日本高等裁判所最终确定原告胜诉，然后原告与被告之间和解，企业与受害者及其家属签订公害防止协定，同意患者和专家等到矿业现场进行调查监督。

　　环境与健康问题出现后，首要的就是确定病因，这是后续责任认定和赔偿实施最重要的基础。

　　“日本当初应对健康灾害的第一线社会主体是医生，医生和其他领域专家之间合作进行流行病学调查，得到了基本而重要的科学证据。”大冢健司表示，专家贴近受害者的现场观察和研究，为污染与疾病之间因果关系认定提供了核心理论基础。

　　据大冢健司介绍，1921年，一名叫荻野的医生开始怀疑“矿毒”是导致痛痛病的原因。1955年，有医生开始对200名患者进行体检调查。1957年，荻野医生在福山县医学会发表“矿毒”原因论。之后，农学、经济学和医学专家吉冈博士对痛痛病原因进行流行病调查。1961年，吉冈博士和荻野医生发表镉原因论，水环境专家小林教授利用重金属分析法补强了镉原因论。

　　可见，对于环境与健康问题，医学和环境等领域专家通力合作至关重要，是拨开问题成因迷雾的关键。

　　单纯依靠技术措施不能有效解决环境污染问题，必须用法律手段控制污染，保护生态环境和公众健康

　　我国新修订的《环境保护法》于1月1日正式实施，当天环保社会组织自然之友和福建绿家园作为原告，收到了福建省南平市中级人民法院关于“福建南平生态破坏案”立案通知书。这是新《环保法》实施后，我国第一例环境公益诉讼案件。

　　中国正经历着高速经济增长，但同时也产生了比较严重的环境污染问题，这与日本曾经历过的环境问题类似。因此，对日本曾经的环境问题进行研究，以吸取经验和教训，成为许多中日学者努力的方向，大冢健司便是其中一个。

　　大冢健司长期从事流域与环境社会治理理论、中国环境问题、环境政策和社会变动等领域的研究。他认为，中国正面临着越来越严重的水污染问题，发生类似水俣病等环境与健康问题的可能性比较大。大冢健司表示，环境问题的产生非常复杂，解决之道在于政府、职业工作者（学者、医生）、NGO和媒体共同合作，形成合力。

　　在中国，目前人们对环境相关的健康风险了解甚少，政府及公众对此做出回应的能力也极其有限。借鉴日本公害事件的经验和教训，对我国防止和处理类似环境与健康问题，有着重要意义。

　　无疑，环境污染的早期治理，无论对于受害者还是排污企业，都可避免重大损失。日本一桥大学教授、《环境与公害》（原称《公害研究》）主编寺西俊一曾向我国清华大学水俣病考察团介绍，不算水俣病给日本环境破坏带来的损失有多大，也不算受害者的损失有多大，只算一下施害者的损失。窒素公司当年如果对排放的污水采取治理措施，花费约为200万日元，而污染事件发生后，他们付出的赔偿金额为2000多亿日元。

　　在应对公害过程中，日本政府和企业都付出了努力，但受害民众的作用不容小觑，他们扮演了“先行者”的角色。受害民众通过自身努力，积极推动政府进行公害立法，并通过诉讼迫使排污企业给受害者提供赔偿，继而引发席卷日本全国的“反公害”市民运动，推动了日本行政、司法和立法领域的改革。

　　最初日本控制公害和治理环境污染，主要是想依靠技术来解决问题，但在实践中逐步认识到，单纯依靠技术措施是不能有效解决环境污染问题的，必须成立环境保护专门机构，制定环境保护法规，以法律手段来控制污染，保护环境和公众健康。

　　因此，日本在1967 年召开的第五十五届国会上制定了《公害对策基本法》。1968年，又出台了《大气污染防治法》和《噪声控制法》。1973年，制定了《公害健康受害补偿法》。除了颁布新法，这一时期日本还修订了一些法律，制定了环境质量标准体系。这些法律和标准确立了保障公众健康的制度框架。

　　值得一提的是，1967年出台的《公害对策基本法》提出，“在保护生活环境方面，要实现与经济健康发展的协调”，这就是“经济协调条款”。毫无疑问，这是发展经济处于优先地位的观点，根据这一条款，采取公害对策时，至少不能妨碍经济发展。这种规定遭到了日本广大群众的强烈批判，所以在1970 年第六十四届国会上修改了《公害对策基本法》，删掉了这一规定。同时，《大气污染防治法》所规定的同样条款也被删除。

　　在应对公害问题的过程中，日本逐渐建立完善了环境健康机构体系，基本形成了以环境省（厅）为核心的全国一体化行政管理体系。在独立领导机构的统一指挥下，环境保护机构与卫生机构以及其他政府部门分工明确，相互协调，加强部门间的联系协作。

　　此外，日本政府还投入大量财力用于环境治理。大冢健司向记者表示，生态修复和健康恢复需要很长时间和巨大费用，如日本痛痛病事件地区的土壤修复工作花了40余年，投入资金总额达400余亿日元。企业应承担的费用负担不起，只能靠政府财政来补贴。

　　■ 关注焦点

　　因果关系怎么认定？

　　污染与健康损害之间的因果关系认定极为困难复杂，在现代环境侵权诉讼中，各国一般倾向于采用因果关系推定原则。在这一点上有突破性发展的当首推日本。

　　日本著名的四大公害案件审判便运用了因果关系推定的原则。此外，日本还在1970年颁布的《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》中明文规定了因果关系推定原则。因果关系推定原则的基本内容，即如果排污单位排放了足以导致人体健康损害和其他物质损害，而且在所排污范围内发生这种危害和损害，如无相反证据予以排除，则推定这种危害系由排污单位所致。这一原则的运用，更有利于加强对环境受害人的保护。

　　救助有哪些规定？

　　为能够对受害者进行及时救济，日本在《大气污染防治法》及《水质污染防治法》中，针对大气污染和水污染导致的健康损害新设了企业无过失损害赔偿责任的规定，并实施公害健康损害补偿制度，对一定的健康损害者进行免费治疗或补偿部分生活费。另外，按照《公害健康损害补偿法》规定，不用等到法院做出判决，相关机构就可以简单快速地救济公害受害者。

　　赔偿金从哪儿来？

　　为做到合理补偿，日本完善了补偿费用负担的机制。主要来源有3部分，包括污染负荷量课税金、汽车重量税准备金、中央政府和地方政府的预算。日本公害补偿金来源遵循污染者负担的原则，如痛痛病和水俣病由污染企业全额负担；其他公害疾病由中央政府通过征收企业污染负荷量税与汽车重量税获得资金，然后由隶属于环境省的环境保全再生机构交给污染企业所在地的都、道、府、县，按法律规定支付受害者。而根据中央政府和地方政府的预算，运行公害健康损害赔偿制度的办公费用则由中央政府和地方政府分担。

　　■ 延伸阅读

　　日本公害事件结束了吗？

　　大冢健司

　　日本亚洲经济研究所主任研究员

　　那么，现在日本的公害事件结束了吗？

　　大冢健司表示，对于后续阶段的困境，仍然需要深入探索。比如生态修复和健康恢复之后，如何建立风险公共治理机制？这需要从科学、社会、经济、法律和政治等多方面进行探索。

　　大冢健司研究发现，公害病认定和健康损害补偿制度带来了新的社会纠纷和社会分裂。例如适当的补偿制度应该是什么样的？工业企业要求政府继续研究严密的生物医学因果关系，是因为因果关系的证明还不够？这到底是科学问题还是利益问题？

　　另外，企业责任、政府责任和个人责任之间的冲突怎么解决？个人生命、人群健康、生态安全、地区发展、社会稳定和国家繁荣，多方面的关系怎么能够和谐？大冢健司认为，这些问题的解决都需要多方共同探索。