常纪文：期待新任环保部长突围污染困局

　　中国网/中国发展门户网2月28日讯 (记者焦梦) 2月27日下午闭幕的十二届全国人大常委会第十三次会议决定任命陈吉宁为环境保护部部长，公众对新上任的陈部长能否扭转“雾霾锁国”、污染严重的艰难局面，投入了前所未有的关注度。为此，记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，梳理回顾当前环保工作遇到的种种困惑，站在新的历史起点重新出发，畅谈对新任环保部长的期许和厚望。

　　“从来没有一任环保部长的去留像现在这样受到如此大的关注，”常纪文回忆说，“前任部长周生贤因松花江污染事件而临危受命，而现在的污染程度已经从点到面，到了不得不治理的地步。”常纪文希望陈部长在污染物高位叠加期有所作为，为突破当前的环保困局做出自己的贡献。

　　环境保护要有大视野、大胸怀

　　最近几年环境问题特别严峻，环保界也在不断反思和展望。很多学者包括国务院发展研究中心资源与环境政策研究所提出了环境污染排放量的历史拐点，认为对环境问题进行历史总结非常必要。

　　常纪文认为当前的环保治理首先要有大视野大胸怀，在对历史转折点形成共识的当下，解决好历史定位问题。目前环保监管存在一些误区，把问题都归结为立法和执法不严。

　　为此，对环境保护工作应把握好四大问题。

　　第一，资源配置不充分与不科学导致的资源与环境问题，不应当看作是道德和执法问题。因此不应片面重视执法的作用，而是应同时重视宏观调控和经济绿色发展的作用。如果民众连吃饱饭的简单诉求都难以满足，这时候提过高的环保要求必然难以遵守，因为解决生存问题一定是头等大事。再比方说公共汽车到站时，乌压压一片乘客等待上车，车上的座位不抢怎么办呢？所以不能以简单的道德指责来衡量资源配置不充分和不科学导致的资源与环境问题。

　　第二，发展不足导致的环境问题不应当看作是素质问题，执法是必须的，但不应过分重视执法的作用，而是应当在发展中解决环境问题。很多人都认为对污染企业执法不严造成了环境问题，但是实际上是地方经济增长和就业的需求压力造成地方纵容污染式的增长。

　　第三，如何看待现在的历史阶段：环境优先不等于不要GDP的环境优先，不等于环境和经济发展完全矛盾。早在1972年联合国《斯德哥尔摩宣言》和1992年的《环境与发展宣言》就提出，发展中国家的环境问题大半是由发展不足造成；此后联合国关于环境与发展问题的文件都提出应把环境问题整合到发展过程之中予以考虑。也就是说，用牺牲经济发展元气的方式来保护环境不可取。牺牲经济的可持续性，必然牺牲环境保护的可持续性。

　　习近平主席提出我国碳排放2030年达到历史顶峰的判断是非常科学的，也得到社会各界的认可。相对应的，我国目前处在污染排放的高位叠加期，拐点可能在2020-2030年才能到来，在2035-2040年都可能处于历史高位。我们必须清醒认识到和发达国家相比，我国的环境问题到底处于哪个阶段，要通过科技、管理创新，在创新和发展中解决环境问题。有些人给环保部门压力很大，要求把所有的污染企业全部关掉。在迈向经济新常态、经济转型尚未完成的当下，简单的关停企业不但无法帮助企业转型升级，还对经济发展有阻碍作用。他强调环境问题本身需要钱来解决；没有资金投入，环境问题的解决就没有持续性。“对环境保护的历史定位问题一定要清楚不要糊涂，对环境治理要着急但是不能太着急更不能瞎着急，”他认为。

资料来源：我国环境污染形势分析与治理对策研究课题组

　　根据国务院发展研究中心的有关研究，随着中国成为上中等收入国家，经济增长已进入从高速转向中高速的增长转换期，逐步进入GDP年均 7%~8%左右的中速增长的新常态，到2020年经济增速可能为6.3%左右。在此情景下，随着经济增长放缓，经济结构的进一步调整，污染物产生量增速下降，污染物减排压力逐步降低。

　　第四，要有历史方法、遵循历史规律。世界上的发达大国在发达过程之中都走了一条先污染后治理——边污染边治理——清洁生产、循环经济的转型之路。我国总体走过的路是先污染后治理，这是任何一个大国特别是发展中大国都摆脱不了的发展规律。有的大国在先污染后治理时就没有取得突破，没有获得可持续性；有的大国从先污染后治理，转向边污染边治理获得了新生，最后走向了清洁生产和循环经济。

　　要想完成这一蜕变，他认为应具备科技创新、完成经济的原始积累、环境容量能够承受三个要素。我国目前已经比较成功地转向了边污染边治理的阶段，环境压力可能会进一步增加，仍然在被动的防守，但是我们现在也可能向主动攻击转型。当前我国各种污染物排放此消彼长，总体还在增加；我国已经出台《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》，在局部地区已经进入了这一阶段，但是总体还是向边污染边治理转型。

　　常纪文认为不走西方国家先污染后治理老路的提法是正确的，但是作为一个发展中大国，却难以避免走这条路。我们应正视自己的问题，坦承我国要经过先污染后治理再转向边污染边治理的阶段。

　　常纪文：地方环境污染法治 党政应同责

　　常纪文：中国处污染排放高位叠加期 环保把握四问题

　　区域一体化将减少环境资源内耗 提升高端产业市场占有率

　　"多规合一""四轮驱动"实现环境治理新突破

环境保护要有大格局、大战略

　　常纪文指出，环境保护必须要有大格局、大战略。首先，长期战略方面，符合绿色要求的产业和环境保护产业并举，把环境保护和全面建成小康社会的要求挂钩，如建设上水下水、垃圾焚烧、美化乡村环境，提高环境容量，得到社会和公众最大程度的理解和支持。

　　第二，近期策略方面，通过严格执法培育法治意识，遏制坏境污染严重恶化的趋势；通过严格执法让企业发现自身的问题，逼迫企业通过采购相关设备、进行技术改造来守法，从而创造环保产业需求，拉动就业，促进绿色经济和环境保护产业的发展。

　　第三，向区域一体化和行业整合要经济和生态效益。目前的环境规划仍然是以行政区域为单元开展，很多低端产业长期生存的原因正是在于区域一体化没有完全推开。区域一体化可以取长补短，让优质产业在更大地域上得以发展，也让劣质产业和企业失去立根之地。目前一些行政区域的地方保护主义严重，比如一些地方对钢铁行业的保护。他认为该淘汰的钢铁企业就得淘汰，淘汰之后为其他高端钢铁企业腾出发展空间。一旦产业结构优化了，经济效益和环境效益就自然上去了。常纪文认为，通过区域一体化，提升高端产业和企业的市场占有率，减少区域间环境污染的内耗，经济增长完全有可能重新跃上8%的台阶。

　　“北京处在经济高地，周边是河北的经济洼地，经济发展差距过大，”他以此为例形象地说明区域一体化目前遭遇的难题。此外，他还认为雾霾和水污染表面原因是个体企业的超标和超总量排放，实际上是区域结构不优化、行业结构没有整合的问题。

　　第四，向科技创新和管理创新要效益。常纪文指出，以前的经济发展是牺牲资源、牺牲环境、透支劳动力包括透支外汇汇率的“牺牲经济”，“牺牲经济”相对应的是“代价社会”，环境污染、资源浪费、养老等都要社会代价来承担，我们应该向创新经济和平衡社会转变，通过管理和科技创新解决资源环境问题和牺牲经济的问题。

　　第五，通过社会参与和监督解决环境问题，通过法律制裁解决环境问题，并保证GDP持续发展。没有社会的参与和监督，环境的解决问题就是句空话。“现在行政监管的队伍越来越庞大、越来越无效，干活的少，监督的多。最好的办法是发挥社会的参与和监督，实现体制内监督和体制外监督相结合，改变监督格局。” 常纪文如是说。

　　第六，提高经济和社会福利，解决因为环境保护高要求带来的短时间收入、就业不足导致的社会不稳问题。

　　突围、突破、突出，“四轮驱动”

　　常纪文认为观念上要突围，要有历史紧迫感；策略上“四轮驱动”，缺一不可。何为“四轮驱动”，常纪文做了如下的解释：

　　首先，倡导绿色发展，推动经济与环境协调发展，解决发展不足和资源不足的问题。大力发展绿色经济，让环保产业成为经济增长中的重要力量，首当其冲的是要解决资金和技术的问题。环保产业需要大量资金，目前国家出台的政策其实尚未形成公平公正公开的投资环境，社会资本投资环保产业能否盈利，是否遭遇各种潜规则尚抱有疑虑。民间资本急需国家强有力政策的保障，让民间资本撬动环保行业缺资金缺技术的格局。

　　第二，“多规合一”解决协调发展的问题，使环保成为真正的约束性因素，不能在企业上马、污染业已造成时才考虑环境问题。处理好环境规划、法律的关系，使环境立法具有针对性。

　　他认为，经济社会发展规划、环境保护规划、城乡建设规划、土地利用总体规划应合成一张蓝图，成为一个综合性的要求。例如在进行城乡建设时既要考虑土地、又要考虑环境保护和其他各个方面的要求，避免在工程建设完成后，才发现与当地环境保护和承载力不协调，造成不必要的浪费。

　　第三，宽立法、严执法，达标排放仍然是有效的手段；严格执法，解决环境道德底线的问题。

　　第四，社会参与和监督，发挥人民的法治主体作用，弥补环境行政监管的不足。

　　他建议环境立法应向欧盟学习，重构环境政策和法规体系，让规划和标准享有指导环境法律法规制定的法律依据地位。“以往我国先制定法律，按照法律规定再制定规划和环境标准。然而实际情况是规划往往成了‘鬼划’不停改动，根源在于规划的法律地位过低。这也为地方保护主义提供了操作空间，为违法行为披上了‘合法’的外衣。而一部泛泛而论的法律，规定的很多目标实际很难遵守，”常纪文解释说。

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党政同责，确保环境法治追究落实

　　常纪文认为，实施有效的环境保护，措施层面要着力突破四个关键点：

　　第一，信息公开。他指出现在的信息公开面临瓶颈，有些地方对很多环保数据比如自动检测数据造假。要保证信息的准确、公开、透明、全面还有很长的路要走。

　　第二，党政同责与考核。现在环保部约谈地方政府，实际上环保部的党组也应该约谈地方党委。与地方政府相比，地方党委更加强势，应当纳入地方环境法治架构。如果地方党委在环境保护工作中缺席，地方环保工作很难推进。为此常纪文建议，由中共中央、国务院制定《环境保护党政同责、一岗双责条例》，在考核、约谈等环节体现党政同责。

　　第三，社会参与和监督，解决行政监管偶然性、选择性、缺位和越位问题。“一个区县的环保局只有十几个工作人员，无法随时掌握辖区内的污染状况。如果缺乏群众监督，环保局可能会选择性执法，或者对污染企业视而不见；或者应该到达现场却不到达、不由环保部门负责的工作却要参与进去，”常纪文举例说。他认为全天候的群众参与可以有效弥补环保部门工作的不足，建议国务院制定《环境保护社会参与和监督条例》，从法律上保障公众参与。

　　第四，建立协调、有效的行政监管体制机制。他建议通过大部制改革，建立自然资源部、环境部，加强环保部门的力量，找到监管抓手。

　　此外，治理领域上应突出水、大气、土壤等热点问题，让社会感受到环境的改善，支持国家的环境保护工作。

　　结语：

　　越是艰难的时候，越是希望到来的时候。环保部长履新、社会各界对环保的期待也大大提升。定好位，方向明、找准突破口，全面推进，中国环境保护可以实现大转型、大突破，进入实现经济社会发展新常态。