垃圾治理还需依法而行

　　◆熊孟清

　　为贯彻落实全面依法治国，促进垃圾治理体系和治理能力现代化，多地正在紧锣密鼓地完善垃圾治理法律法规体系。如广州市正在修订《广州市垃圾分类管理办法》，广东省拟出台《广东省城乡生活垃圾管理条例》等。

　　但就目前垃圾治理法规征求意见稿及目前施行的法律法规而言，主要存在3个普遍问题：一是偏爱管理而忽视治理，规范性文件尤其突出；二是侧重实体而忽视程序，关注重点仍是目标、分工和要求，鲜有明确维持秩序所必需的程序和途径等；三是重视中后端处理而轻视源头减量与排放控制，重视焚烧填埋而忽视物质回收利用，不能体现垃圾全程、综合治理的发展趋势。

　　针对以上普遍存在的问题，笔者认为，具体问题具体分析，完善垃圾治理法律法规需要从以下方面着手。

　　要从管理转变为治理，重视垃圾治理社会化问题，建议修订“垃圾管理条例（办法）”为“垃圾治理条例（办法）”。无论是源头减量与排放控制环节，还是传统的收运、处理处置环节，都需要社会广泛、深入和有效地参与。相关法律法规不仅要重视社会参与意识、水平不断提高的现实，而且要兼顾效率与公平，引导、指导、规范社会合适参与。明确社会参与范围和形式，规范社会参与程序，畅通社会参与渠道和途径，提高社会参与效率与水平，维持垃圾治理秩序。起草者不应以管理者身份强调政府的管理权力，而应该统筹政府的管理权力和社会公众的参与权利，保障垃圾治理的效率与效益，保障社会参与的责任与公平。

　　要实体规范与程序规范并重，明确实现目标的程序和途径，维持良好的治理秩序。目前施行的垃圾治理法律法规多侧重目标、责任分工和要求，普遍忽视程序和途径，规范了做什么、谁来做和做到什么程度，却没有规范怎么做。换言之，重视了资源配置相关的效率问题，却忽视了资源配置的秩序问题，不能满足日益社会化的垃圾治理的实践需要。垃圾焚烧处理设施的选址风波不断，恰恰说明了立法规范设施选址程序和社会参与程序的重要性。建议完善垃圾治理法律法规时强化规范规划编制程序、社会参与程序、设施选址程序、计量与统计程序、跨域合作程序和监管程序等，用科学便捷的程序维持垃圾治理秩序，保障治理目标得以实现。

　　要坚持先进性原则，规范垃圾全程、综合治理，建议着重规范源头减量与排放控制、物质回收利用、计量与统计。既要坚持从垃圾产生到处置的全程治理，把源头减量与分类排放、收运、物质利用、能量利用和填埋处置5个治理环节放在同等重要的地位加以规范；又要坚持多措并举的垃圾综合治理，发挥市场的资源配置作用，均衡发展垃圾逆向物流、物质利用、能量利用和填埋处置，推动垃圾分级处理，实现级间规模匹配和技术、产品、市场、价值共生。同时，还要规范必不可少的收费、分流分类、回收、压缩、计量、统计、计价、监督监测及宣传教育等辅助性环节，规范政府行政管理、垃圾治理规划、设施建设与营运，社会参与和第三方治理等，保障垃圾治理秩序和效率，保障公共环境权益，推进垃圾依法治理。