地方政府部门行政处罚违法 男子用十年时间纠正

　　许国清(右)和律师张凯。经过漫长的努力，2018年1月26日，宁夏国土资源厅违规出让的价值25.57亿元的采矿权证被撤销。

　　十年纠错路

　　地方政府部门明显违法的行政处罚，从作出到纠正需要多长时间，许国清的答案是：十年。

　　十年前，因为申请宁夏回族自治区中卫市梁水园煤矿区的探矿权，许国清公司起诉国土资源部。胜诉后，他先被指控涉嫌犯罪，家、办公室遭到搜查，接着公司营业执照被吊销。由此，他走上了漫长的行政诉讼之路，这一走整整十年。

　　2018年1月26日，国土资源部作出《行政复议决定书》，宁夏国土资源厅违规出让的价值25.57亿元的采矿权证被撤销。此前，最高人民法院在判决书中，更是称中卫市工商局“出尔反尔、反复无常……权力滥用”，市政府组织专题研究并形成的《会议纪要》“存在明显不当”。

　　十年间，许国清不断奔波于中卫、银川、北京，从基本不懂法到精通各种行政诉讼术语，收获了上百份、770多页的《判决书》《裁定书》等法律文书。他说：“不管遇到多少困难和挫折，我始终相信法律。”

　　千方百计的剥夺

　　许国清是中卫市金利工程运输有限公司(下称“金利公司”)董事长。

　　2005年，金利公司计划投资3000万元，对中卫市梁水园地区35平方公里的煤炭资源进行勘探。

　　2005年4月14日，中卫市国土资源局向宁夏回族自治区国土资源厅提交报告，称同意金利公司进行勘探。

　　根据相关规定，勘查投资额超过500万元的由国土资源部负责颁发勘查许可证。

　　2005年8月5日，国土资源部受理了金利公司的探矿权申请书。

　　8月10日，国土资源部矿产开发管理司给宁夏国土资源厅发去《开发司探矿权受理调查函》，请宁夏国土资源厅核实5方面的问题，如金利公司申请的范围内是否已受理探矿权、采矿权申请等。

　　《调查函》明确提出，宁夏国土资源厅应将调查结果在2005年8月30日前函告开发司，“我司在规定时间内如果没有收到复函，该探矿权申请将按无上述事项发生处理”。

　　2005年9月5日，宁夏国土资源厅复函矿产开发管理司，复函没回答问题，只是建议不予受理和审批。

　　时光飞逝，金利公司一直没有等来任何消息。2007年8月27日，宁夏国土资源厅致函金利公司：由于国土资源部已受理你公司探矿权申请，我厅无权再受理你公司申请。且根据国土资源部通知，从2007年2月2日至2008年12月31日止，停止受理煤矿探矿权申请。

　　2007年9月24日，金利公司向国土资源部提出行政复议申请，称矿产开发管理司自2005年8月受理金利公司的探矿权申请，至今未依法作出行政行为，侵害了金利公司在法定期限内依法获得梁水园煤田探矿权的合法权益，要求矿产开发司尽快颁发勘查许可证。

　　2008年1月22日，国土资源部作出《行政复议决定书》，认定矿产开发管理司行政不作为，要求该司在法定期限内对金利公司探矿权登记申请作出是否准予登记的书面告知。

　　2月14日，矿产开发管理司作出《探矿权申请不予受理通知书》。

　　金利公司不服，2008年5月，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。

　　7月22日，北京一中院作出判决，撤销国土资源部作出的《探矿权申请不予受理通知书》；责令国土资源部针对金利公司提出的探矿权登记申请作出是否准予的具体行政行为。

　　2008年11月7日，北京市高级人民法院终审维持一审判决。

　　就在金利公司告赢国土资源部没多久，一场针对许国清涉嫌犯罪的调查正式展开。

　　2009年2月17日，中卫市公安局搜查了许国清的家。

　　第二天，中卫市公安局搜查了金利公司，带走了账目和工商营业执照。

　　中卫市公安局称，搜查是因为许涉案。2009年1月6日，中国银行中卫支行报案称：6年前，许国清冒用他人名义，分别向中国银行中卫支行诈骗贷款170余万元，到期后拒不偿还。

　　1月12日，中卫市公安局立案调查许国清涉嫌贷款诈骗案。

　　2月4日，市局立案调查许国清涉嫌拒不执行法院判决案。

　　2月25日，市局立案调查金利公司及许国清涉嫌虚报注册资本案。

　　2006年3月，宁夏中卫县金利工程运输有限公司变更为宁夏中卫市金利工程运输有限公司，注册资本从100万元增资至1000万元。

　　中卫市公安局称，许国清在进行公司变更登记时，没有实际出资，骗取了中卫市工商局的变更登记，虚报注册资本数额巨大，涉嫌虚报注册资本罪。

　　2009年3月4日，中卫市公安局致函中卫市工商局，称金利公司法定代表人许国清涉嫌贷款诈骗、拒不执行法院判决、虚报注册资本犯罪，“建议你局依法撤销金利公司的登记”。

　　2009年6月12日，中卫市工商局作出《行政处罚决定书》(以下简称“33号文”)，认定金利公司虚报注册资本，“鉴于当事人违法行为没有造成社会危害，符合《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》中的从轻情节”，决定对金利公司责令改正；罚款45万元，上缴国库。

　　当天，金利公司缴纳了45万元罚款，并注入了900万元现金。中卫市工商局核发了新的营业执照。

　　但是，中卫市公安局对这一处罚并不认同。6月15日，公安局再次致函工商局，要求吊销金利公司的营业执照。

　　第二天，中卫市副市长马世军召集由中卫市公、检、法、国土资源局、工商局、法制办等部门参加的会议，并形成专题会议纪要，称中卫市工商局此前作出的处罚不当，“会议决定，由市工商局负责，依法撤销6月12日作出的处罚决定，尽快依法吊销金利公司的营业执照”。

　　6月19日，中卫市工商局下发【2009】80号文件，撤销了此前作出的行政处罚决定。

　　6月30日，中卫市工商局作出《行政处罚决定书》(以下简称“38号文”)，吊销金利公司的营业执照，理由是“虚报注册资本数额较大，违法情节严重，且已涉嫌构成犯罪，应当从重处罚。”

　　为什么市长专题会议要求工商局“尽快吊销”金利公司的营业执照？中卫市政府办公室称，政府是在依法行使《行政处罚法》第54条授予的监督检查权，即“县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查”。

　　国土资源部《关于报部审查的部分行政许可事项电子申报有关事宜的通知》规定，申请人营业执照为新设探矿权申请必备材料之一。《国土资源部关于探矿权、采矿权申请资料实行电子文档申报的公告》中也并同样要求。

　　也就是说，金利公司营业执照被吊销，就意味着失去了探矿权申请资格。(详见《中国青年报》2011年5月25日报道《探矿权之争背后的蹊跷》)

　　三年后的2011年10月26日，中卫市公安局沙坡头分局撤销了许国清涉嫌的贷款诈骗案、拒不执行法院判决案，但向检察机关移送了虚报注册资本案。

　　2012年1月16日，中卫市沙坡头区检察院认为虚报注册资本犯罪情节轻微，决定对许国清“不起诉”。

　　2014年5月，因“违反规定，重责轻罚”，作出对金利公司责令改正、罚款45万元的“33号文”，中卫市工商局局长马忠被记过，两名案件主办人被诫勉谈话、责令作出书面检查。

　　量身定做的给予

　　许国清说，自己是依法申请探矿权，但在一些政府部门的人眼中却成了搅局者。

　　围绕梁水园煤矿区探矿权的争夺，中冶美利纸业股份有限公司是唯一的赢家。

　　在中卫市政府的文件中，中冶美利集团公司是自治区国有大型优质骨干企业和资源深加工企业，将梁水园煤矿区配置给该公司是“着眼于大局和资源优化配置的正确决策”。

　　自2007年以来，一直作为金利公司代理人的北京凯道律师事务所律师张凯(原北京中北律师事务所律师)认为，宁夏有关政府部门在金利公司申请国土资源部颁发探矿权期间，无权将梁水园煤矿区配置给中冶美利集团公司，政府要依法行政，不能有权就任性。

　　2007年12月17日，宁夏国土资源厅为中冶美利颁发了勘查许可证，勘查范围包含在金利公司申请的范围内。

　　这一时间点，正是金利公司苦等国土资源部行政复议结果的时候。

　　2008年2月3日，金利公司向国土资源部提起行政复议，要求撤销中冶美利的勘查许可证。

　　2008年11月18日，国土资源部再次作出《行政复议决定书》，认定金利公司探矿权申请早于中冶美利，决定撤销宁夏国土资源厅为中冶美利颁发的勘查许可证。

　　2012年7月24日，宁夏回族自治区土地和矿业权交易中心对梁水园煤矿区中东部煤炭资源采矿权进行网上挂牌交易。

　　此次挂牌设置了竞买人资质条件：在中卫市境内设立的独立企业法人，注册资金不低于1亿元。

　　最后，中卫市兴中实业有限公司成功摘牌。兴中实业成立于2011年12月14日，注册资本1亿元，由中卫市工业和信息化局投资设立。

　　随后，美利纸业发布公告称，公司拟将经营过程中的低效资产及负债与兴中实业拥有的梁水园煤矿资产进行置换。

　　公告信息显示，该采矿权出让全款为25.57亿元。

　　许国清不服，向国土资源部提出行政复议申请，请求依法撤销宁夏国土资源厅颁发的采矿权证。

　　经过漫长的等待后，2018年1月26日，国土资源部作出《行政复议决定书》，撤销了兴中实业的采矿权证，理由是：宁夏国土资源厅设定的竞买人要求“是增设行政许可条件的行为，属于适用依据错误、具体行政行为明显不当。”

　　最高法：行政不能“出尔反尔”

　　金利公司不服中卫市工商局工商行政撤销决定一案，中卫市中级人民法院、宁夏回族自治区高级人民法院均判许国清败诉。

　　直到2017年8月24日最高人民法院作出(2014)行提字第14号判决，许国清才看到了希望。

　　最高人民法院认为，在33号决定送达生效后，金利公司立即按要求补齐了注册资本并足额缴纳了罚款……80号决定不考虑33号决定的合法性、合理性要素且金利公司已主动履行了相关义务等事实，出尔反尔、反复无常，撤销了33号决定，代之以更为不利于金利公司的处理方式即撤销增加注册资本的变更登记，不仅违反信赖保护原则，亦不利于维护法律的安定性以及行政管理秩序的稳定性，被诉行政行为构成权力滥用、存在明显不当。

　　关于《会议纪要》，最高法判决认定：虽然中卫市政府对工商局作出的行政处罚有权监督，但这种监督权亦应受到法律约束。中卫市政府组织专题研究并形成的《会议纪要》中，虽有责成中卫市工商局撤销33号决定并吊销金利公司营业执照的内容，但该内容本身亦存在明显不当，不能作为80号决定的权源基础。

　　最高法判决还认定，在中卫市工商局作出被诉行政行为及其后诉讼过程中，金利公司多次强调其曾投入实物作为公司注册资本，该事实主张关系到金利公司虚报数额大小之认定，双方对此存有争议。

　　而从现有案卷材料及中卫市工商局之抗辩理由看，该局并未对此进行充分深入的查证，更多强调票据本身造假，这在一定程度亦造成被诉行政行为的证据不够充分。

　　最高法判决认定，中卫市工商局作出的80号决定，存在行使职权的随意性与明显不当，且主要证据不足。因此，最高法判决撤销一审、二审判决，撤销中卫市工商局(2009)80号《关于撤销(卫工商处字[2009]第33号)的决定》。

　　2017年8月24日，最高人民法院作出(2014)行提字第16号行政判决书，撤销了宁夏高级人民法院(2012)宁行终字第5号行政判决、中卫中院(2012)卫行初字第2号行政判决。判决还撤销了中卫市工商行政管理局(2009)第38号《行政处罚决定书》，恢复金利公司于2009年6月12日取得的《企业法人营业执照》的法律效力。

　　最高院判决认为，中卫市工商局作出的38号决定“既缺乏事实根据以及相应证据，又缺乏法律依据，这种过分的且表现出随意性的做法，足以令人对其执法的正当性产生怀疑”。

　　拿到最高法判决后，许国清开始申请国家赔偿。2018年1月3日，中卫市市场监督管理局(原工商局)决定赔偿75万余元。

　　“十年奔波，赔偿75万元，这本身就是一个笑话。”许国清说，我更希望看到有人为此承担责任。