由外管局统一调配、管理外汇储备，这最早由“强制结售汇”制度逐渐形成。该制度从1994年执行，当时我国还处于外汇短缺时代。不过，随着我国对外贸易急剧扩大，外管局不断放宽企业经常项目外汇账户开户条件，提高账户限额。到2008年，修订后的《外汇管理条例》明确规定，企业经常项目外汇收入可以自行保留或者卖给银行。2011年起，企业出口收入可以存放境外，无须调回境内。也就是说，“强制结售汇”政策已经成为过去时。
最近几年，外汇储备每年以数千亿美元的速度增长，主要来自我国增长迅速的巨额贸易顺差和外国直接投资(FDI)。同时，在2005年人民币启动汇率制度改革以来，人民币升值预期导致的“热钱”流入，也成为新的外汇储备积累的通道。
据外汇管理局估算，2001年~2010 年，我国波动性较大的跨境资金总体呈小幅净流入态势，年均流入近250亿美元，占同期外汇储备增量的9.0%。如今外汇管理当局已把防范和监控跨境资金流动冲击，作为做好外汇管理工作的着力点。
正是在强烈的人民币升值预期下，不论企业还是个人，对持有外币都缺乏动力。分析人士称，即便“强制结售汇”制度已成历史，但国内企业通常会选择多结汇、少购汇，手中多留人民币，这是构成外储居高不下的客观原因。
壁垒重重，不买美债买什么？
对“分掉”外汇储备的说法，反对意见其实很多。中投集团总经理高西庆当初就认为张维迎的提法不妥。他的理由是，外汇储备在管理和使用上，分散不如集中好，因为中国在国际金融市场中力量仍然很弱，“只要力量稍一分散，就立即会变成人家的鱼肉，任人宰割”。这就像股市上“散户”容易被机构收拾一样。
高西庆掌舵的中投公司，在海外被称为中国主权基金，资本金就是从外汇储备中划来的。他认为，在国际金融市场上中国持有巨额美国债券，如同“原子弹”，在国与国的经济竞争中是一种必不可少的威慑力量。显然，这种“战略武器”是不能够“化整为零”来使用的。
后来的事实证明，金融危机后美元指数大幅反弹走高，相对来说，日元、欧元区经济波动剧烈，从短期看，美元资产反而成为动荡的世界金融市场中相对安全的避风港。由此看来，至少过去三年，中国外汇储备投资中把美元债券当作最重要的投资选择之一并没有错。
只是每当美国金融市场动荡，中国这个“最大的债主”就变得紧张起来。人们的疑虑仍然无法消除。既然外汇投资要用于国外，为什么不买石油等战略资源，买中国急需的高科技产品，非要买美国债券？
经济学家李才元对中国企业的海外战略做过实地调研。他分析，事实上石油等资源，中国一直在买，每年中国超万亿的进口额中，有很大一笔钱，主要就是用于购买海外资源。比如石油，去年中国消耗了4.3亿吨油，进口2.4亿吨，对外依存度是56%，“我们开车去加油，油从哪里来？都是中国企业用外汇买来的。”而对高科技产品和技术型企业的股权，中国企业同样有很强的“购买欲”，可是美欧等发达国家市场设置了各种贸易壁垒和并购限制，“中国想买，可买不来啊。”
2010年中国进出口总额将近3万亿美元，其中出口约1.6万亿，进口约1.4万亿。李才元做了一个比喻，每个家庭除了日常花销，总要留点存款，那么外汇储备就相当于一个国家在国际经济往来中，收支相抵之后留存的“家底儿”。
“我们出的多，进的少，该买的买不了那么多，好多想买的又买不到，钱花不完，因此节余越来越多”，他说：“事实上，买美债已经是排在第三位的次次优选择了。”
