北京拟研究人口极限规模 城市总规修改给城市减负

　　2014年1月17日，政协联组会，北京市副市长陈刚参加土地制度改革联组讨论会听取委员意见并发言。新京报记者 侯少卿 摄

　　同国内外其他特大城市一样，在发展过程中，北京也出现了人口过多、交通拥堵、环境污染、资源紧缺等“大城市病”。如何治“病”？政府工作报告提出，将修改北京城市总体规划。规划将如何修改？人口会如何控制？中心城功能如何疏解？针对这些问题，北京市人大代表、市委常委、副市长陈刚昨日接受了新京报记者独家专访。

　　产业规模、土地规模不控制，这一系列目标之间是矛盾的，人口规模本身就无法控制。所以现在要提出经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划的三规合一，就是要解决这个问题。——北京市人大代表、市委常委、副市长陈刚

　　总规 修改方向是给城市功能“减负”

　　新京报：目前的城市总规是从2004年至2020年，可还没到2020年，为什么要修改？

　　陈刚：这次北京总体规划的修改和完善，首先是按国家总规修编办法中要求，10年期满后要对总规有一次评估和修改，是对需要修改的地方修改，不是全面修编。同时，去年中央城镇工作会议对城市发展，特别是特大城市发展提出新的要求，有很多新的思想、观点，我们也希望将它们贯彻到北京城市总规中。第三，目前北京面临一系列“城市病”，要从根本上来治本，也要在规划层面再思索。修改工作已列入市政府今年重点工作，很快就启动。

　　新京报：规划主要会有哪些方面的修改？

　　陈刚：首先是对城市功能定位、城市性质要再研究、明确。修改的总方向是减负，突出北京的核心功能，弱化甚至调整出一些与首都功能定位关联度不高甚至是影响核心功能的发展内容。

　　研究这个问题，一是从首都北京的生态承载能力入手，包括土壤、水资源、能源、气候等多方面；二是从京津冀区域的角度，有一个布局和分工，对职能科学合理配置；还要从首都城市发展的规律来研究，作为首都适宜发展什么，有其自身的规律。这里面也包括市场规则、经济发展规则。比如国际总部、影响地区甚至国际的机构，适合放在首都；有的制造业，显然放在首都不适合。

　　人口 经济建设土地三规合一控人

　　新京报：人口调控是不是另一个重要内容？

　　陈刚：对，研究城市规模是总规一个核心内容。到底北京要搞多大呢？经济总量多大，人口多少，用地多少，边界在哪？有没有一个门槛、极限值。

　　我们初步判断，北京产业用地规模过大。区级以上各类开发区、产业区占地600平方公里，区级以下各类产业用地占800平方公里。两个数字相加接近1500平方公里。这是个什么概念？整个北京城镇建设用地是3000多平方公里，其中一半是产业用地。

　　北京作为世界城市，一般25%就是比较高的比例，我们占到了一半。下一步调整结构就要从这里下手，要减量，缩减产业用地，提高其集约度和使用效率。增加生态用地，增加绿地、水系、农业用地，增加生活用地，保证一定量的住宅用地供应。

　　新京报：目前总规提出到2020年人口适宜规模是1800万。修改后，是否还会用“适宜规模”这样的界定？

　　陈刚：可能要求更严格一些，恐怕要从极限规模来研究了。你提的适宜规模，可能是从当时情况来提的，城市承载能力会随生产力和科学技术提高而变化。但从目前的历史阶段看，边界在哪，应该能算出一个相对科学的值，否则规划控制规模没有意义。所以规划会提出一系列边界，包括人口、产业规模等。

　　新京报：但人口规模的指标并不好控制。

　　陈刚：过去很多规划是一个扩张性规划，提出人口目标，但没有完全控制住土地，甚至根本没有控制住产业。若产业规模、土地规模不控制，这一系列目标之间是矛盾的，人口规模本身就无法控制。所以现在要提出经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划的三规合一，就是要解决这个问题。

　　布局 生态农业空间切开城市“大饼”

　　新京报：“摊大饼”的城市空间布局一直是令北京头疼的问题，这方面会如何解决？

　　陈刚：规划修改另一个重要任务就是布局合理。我们总说，特大城市容易走到一个“摊大饼”的空间布局模式。怎样真正转变城市发展的模式？最关键的一个问题，是要控制生态空间和农业空间，保护住这个空间边界，用这个边界来分割城市。

　　所以，这一版规划要把这张“大饼”切开，用生态空间和农业空间来切。现在要做的一项工作是把现有的生态和农业空间进行测量、标识，划定不可侵犯的红线，把发展的活动束缚在这个界限中，这才能从根本上控制住“摊大饼”的问题。

　　目前很多地方如六环以外，还存在一些宝贵的农业用地和生态用地。过去规划中很可能把它们划到了某个园区、某个小城镇建设用地。这一版规划中，必须首先把这些绿色空间抢救性保护起来，再研究城镇用地边界在哪里。

　　新京报：京津冀的协调发展是否也纳入到规划修改中？

　　陈刚：京津冀统筹是这一版规划的重要内容。规划层面上，三省市已建立了统一的规划平台，由三地规划院一起正在做京津冀城市综合规划，把过去国家做的主体功能区，国家发改委做的首都经济圈，清华大学做的京津冀等各类规划进行综合。在这个规划的前提下，要建立三省市城市规划建设协调机制，三省市主管市长、省长定期会晤，已开了第一次会。主要协调区域重大的规划建设、布局问题，包括区域之间的交通、生态保护，城镇群的布局，避免各自为政。

　　中心城 建筑扩建将收高额补偿费用

　　新京报：修改后的规划将如何实施？

　　陈刚：要综合运用法律、经济、行政等多种手段，来使规划具有刚性和约束性。规划修改完成后，会通过人大立法、制定一系列经济政策来促使规划实施。

　　比如规划会提出，中心城人口和建筑容量要控制，鼓励产业和人口的转移。这里面除了行政手段，还要有经济手段。例如，在城里如果增加建筑容量，会制定收取比较高昂的基础设施配套和环境补偿等多种费用，使其发展动因受到约束。而如果在郊区或适合发展的新区发展产业，会给你相对宽松的空间，降低你的成本。

　　现在走不动的一个重要原因，除了行政方面，利益起到了决定性的因素。为什么都不愿意出去？是因为在城里配套都是齐全的，增加几层楼、就地翻建，成本费用很低，但回报很高。所以，中心城产业调整，要多用经济手段，包括小商品市场的调整。现在为什么能存活这些产业，实际上回避了很多环境成本、管理成本、基础设施成本。很难设想在如此繁华的区域，能存活这样的产业。当然这是历史形成的，要用一定的时间来解决。

　　本版采写/新京报 记者 马力 摄影/新京报 记者 浦峰