海南司法体制改革试点——法官选任探秘

董治良海南省高级人民法院院长

    改革就是通过竞争让‘能者上庸者下’,树立法官职业的尊荣感。司改后,审判岗位需要的是符合‘主审法官责任制’和‘合议庭负责制’素质要求的法官。如何选任,其他试点省市都尚无先例可循。因此,要在同一平台上通过考试加考核,优中选优

    去年,海南司改还在酝酿,法院干警的思想已经出现了波动。董治良说,他到海南七年来,第一次出现年底双休日、晚上连续加班赶结案子的情况。海南省管县市,辖区小,加之法院工作的业务要求实际,如果先试点几个县市下半年再全面推开,对法官的情绪影响会持久扩大,影响全年审判任务完成。而法院受理的案件是有审限严格规定的,超限即为违法审判。因此,海南高院党组决定,司改不再试点,全面铺开。

    1月5日,海南三级法院召开了推进司法改革试点工作动员部署会议,司法改革在海南法院全面启动。1月20日下午15点,在海南省高级人民法院一楼大厅LED屏幕上,滚动显示着经过选任考试与考核后的司法改革过渡期法官入选名单。经过高院选任办再次考察和遴选委审核后,这些人员,将成为最终法官人选。

    改革不易。法官选任考试,依据是什么?海南为何不试点而直接在全省推开?考试考了什么?是否公平?是一考定终身吗?落选的怎么办?参加的人员名单怎么确定的?

    1月27日上午,海南省高级人民法院院长董治良接受记者采访,积极回应社会对海南司改热切关注的“选多少,谁来选,怎么选”等问题,并对法官选任后可能出现的一系列问题代表党组谈了思考与安排。

    牵住牛鼻子:法官选任

    海南法院司改试点主要涉及司法人员分类管理、法官及司法辅助人员职业保障、司法责任制和省以下法院机构、人财物省级统一管理等四个方面。司法人员分类管理,是司改的“牛鼻子”,而法官选任又是“牛鼻子”中的“牛鼻子”。

    众所周知,由于历史原因,法院用人不管人。尽管法官法实施后做法官要有两个“资格”(司法资格、公务员资格),但取得法官资格的老法官很多是经过内部“业大”的相当于大专“学历”的考试进入法官队伍的,有“双资格”的年轻法官则实践经验、群众工作能力不足,这就导致法官队伍整体素质参差不齐。

    董治良说:“改革就是通过竞争让‘能者上庸者下’,树立法官职业的尊荣感。司改后,审判岗位需要的是符合‘主审法官责任制’和‘合议庭负责制’素质要求的法官。如何选任,其他试点省市都尚无先例可循。因此,要在同一平台上通过考试加考核,优中选优。”

    当然,未通过选任考试或自愿放弃选任的,原有法官资格在过渡期内还是保留的。与法官法有冲突的,也会通过修法进一步完善。

    今年春节前要基本完成法官选任。春节过后,选任上的法官将被全部集中起来分片进行统一的电视培训。除了深刻领会十八届四中全会精神,全面推进社会主义法治建设,董治良也将亲自阐述司改新机制怎样运作,在新机制下如何组成合议庭、审理案件。海南高院的分管副院长们则会就刑事、民事、行政、执行四个专题各讲一课。确保选任法官通过培训,深刻理解领会在新机制运作下,司法责任制的内容、新的合议庭组成办法、司法尺度的统一、庭审的驾驭等实务。

    分配有重点:法官员额向基层倾斜

    为公开、公平、公正的选任法官,海南高院成立了海南省法官选任工作办公室,负责组织实施法官选任工作。按照分配法官员额、制定并公布方案、报名及资格审查、考核和考试、提出推荐意见和任职建议,提出拟任人选、确定考察对象、组织考察、组织讨论决定、依法提名任命等程序进行。

    “不能再‘审而优则仕’了,要让优质的审判资源重新回到审判一线,”董治良说。

    记者从一位基层法院法官的手机里看到了《全省法官员额分配情况表》,上面列清了从高院到基层院的海南30家法院编制数、现有人数、现有法官数、按编制分配员额数,初次选任员额等情况。

    根据两个方案,核定海南法院法官、司法辅助人员、司法行政人员分别占专项编制的39%、46%、15%。海南高院党组在具体分配各级法院法官员额时,充分的考虑到法院办案的主要力度要倾斜到基层,因此,三级法院的实际比例并不一样的。其中高院和中院(含海口海事法院)法官员额比例少一点为38%,基层法院为40%。

    海南现有法官1540人,经过选任考试、考核、考察后,将减至1100多人。这意味着近三分之一的没有进入员额的现有法官将面临转岗。

    公平有办法:考核+考试

    “七省市都在试点,无先例可循,如果仅以考核即审判业绩确定入选资格,海南各地的业务量、办案条件差异大,法官个体差异大,难以统一标准,更易引起不公的议论。”董治良说,较为公平的做法就是采取考核加考试的办法。

    考核量化在前,考试在后。考核与考试采取计分制,总分100分。考核计分占60分,主要由院领导测评分、工作实绩考核分、任职资历量化分构成。考试为笔试,成绩占40分。

    之所以这样确定,是因为员额入选的决定权在最了解自己干部的各级院党组,考虑到法官任职年限、审判实践经验、政治业务素质,通过业务庭自评、主管院庭长评、法院工作年限、法官任职年限四类量化综合考核,可以说,是相对公平的。

    海口中院立案庭的王法官说,“要完全比职级、比考试,我们这些中基层法院绝大部分法官,可能退休也只是个副科,考试又比不上刚踏出校园的年轻人,选任准没戏。但是这次量化考核的标准很公平,我在海口中院当了16年法官任职年限分一下就高出年轻法官许多。”

    为确保公平、公正,选任考核分数在考试之前已经全部统计完毕,彻底排除了考核人员凭考试分测评的情况出现。至于考题的确定,由五名审判业务专家立足审判规律和政治素质要求各出十道题,并附标准答案。其中两道题是公共题,考的是四中全会精神和社会主义法治体系,各占25分；根据法官的专业再出刑事、民事、行政审判和执行各两题,选出四个业务门类各一题,参考人员可据自己的业务专业选做两题,也是各占25分。题目出好后抽选出A、B卷各6道题,请省委办公厅帮保密印刷封卷,1月17日考试当天早上确定用A卷当场开封发卷,是严格参照高考方式进行并监考和阅卷评分的。

    “考题切合法院工作实际,社会主义法治理念、四中全会精神这是对法官政治素养的考察。业务题四选二,可据法官专业选择,如被执行人到期债权,只要是干过执行工作的法官都能信手拈来。”走出考场的乐东法院李法官说。

    从考试评分情况来看,高分(90分以上的)不多,低分也不多(60分以下的),说明此次考题确实是符合审判实务要求的。

    改革要过渡:五年内完成

    司法改革不可能一蹴而就。经中央、省委批准的改革试点方案为此设立了五年改革过渡期,逐步建立和完善法官选任机制、司法责任制、合议庭组成办法、领导作为法官办案的要求、法官监督惩戒办法、法官考核评价办法等,力争在五年过渡期内达到司改的全部要求。

    司改开始后,海南各级法院不再任命助理审判员。过渡期内实行法官选任,过渡期结束后实行法官遴选。

    过渡期内,未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员,法官职务保留,现有待遇不变。对由于历史原因形成的长期兢兢业业从事审判工作,但不适应现工作岗位的人员,通过给予一定的优惠政策,鼓励其自愿提前退出法官队伍。通过不断优化三类人员员额比例,过渡期内逐步使全省法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别达到39%、46%、15%的控制目标。

    董治良说,“不是一考定终身的”,本次考试考核没能进入员额的,按照“方案”规定,转岗做法官助理,由于海南法院正处于退休高峰期,过渡期内出现缺额,应先从表现好的助理中选任；即使过渡期满了,只要有真本事,还可参加全省遴选,是有做法官的机会的。而过渡期后的法官遴选是对社会公开招考和从下级法院逐级遴选,故本次的员额分配在两“方案”确定的总比例下,是倾斜基层法院以为今后的逐级遴选奠定基础的。

    改革有阵痛:能者上,庸者下

    让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,对法官的能力素质和责任意识等要求高。能者上,庸者下。只有“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”的法官才能担起“谁审理谁裁判,谁裁判谁负责”的终身责任。法官责任重于泰山。

    有改革,就会有阵痛。公示的《过渡期法官选任考核考试成绩汇总表》上,确实有法律职务工作年限超过20年的处级法官,因为考试成绩比刚任2年的副科级法官低30分,最终以0.12分的微弱差距,抱憾暂时被拒法官队伍之外。但这种情况极少。

    法官选任与其说是选拔,不如说是对海南法官队伍的洗礼。截至目前,法官选任仅公布了成绩排名,还没有最终完成提出拟任人选、确定考察对象、组织考察、组织讨论决定、依法提名任命等全部程序。这每一道程序都是一次洗礼。目前,海南三级法院干警的思想稳定。

    超前的思考:三个担心

    接受采访时,董治良也坦诚他对海南法院司改如何平稳推进的一些担忧。司法尺度不统一,同案不同判,这是他最担心的。还有,今后没有审委会了,法官能否顶住人情,依法独立公正审判?在新机制下运作,海南法官们已经具备了相应的庭审驾驭能力、业务素质水平吗?每每想到这些,他往往夜不能寐,只要有一点思路,就迫不及待的先记下来。

    “综合考虑了很久,应该说我们是已经做好了应对的业务准备、组织准备和其他准备的。”董治良说。

    去年年底,海南高院已经着手建立案例指导库,以统一司法尺度,解决同案不同判的问题。根据全省法院审理案件的类型,筛选出具有独特价值的案例编印成册,下发全省法院法官,并建立指导性案例数据库,方便查询,充分发挥这些案例独特的启示、指引、示范和规范功能,为全省法官提供裁判案件的参照系。

    案例指导库的选编标准,一是已被《最高人民法院公报》、《中国审判案例要览》、《人民法院报》刊登的海南精品案例；二是三年来入选海南高院《精品案例选》、《优秀裁判文书》的案例；三是经海南高院审判委员会讨论通过并且时间证明无改判、无再审、无投诉的案例。目前,刑事审判案例已经确定。刑事审判有451个案由,案例库选了其中28个。包括适用量刑规范化改革的15个罪名、职务犯罪的12个罪名和交通肇事共28个罪名的案件量,覆盖了海南法院刑事案件受案总数的97%以上。

    在组织准备上,由于各业务庭室进入员额的人有多有少,要据各业务庭室的定编、近三年来平均业务量等因素,重新依据所需专业进行合议庭配置,院领导和庭长、专委作为主审法官和参加合议庭参审的业务量也要确定。在行政岗位上又走不开的入选法官的业务量也要切合实际确定,以保证全年的审判任务有足够的审判力量配置去完成。基本的草案已经完成,只等海南高院党组研究决定就可以立即实行。

    还有一些其他的准备,如改革审委会、制定法官负责制、成立法官委员会等,董治良说,已经都有了初步的构想和草案。今后,每一个案件将设定终身识别“二维码”,通过推行主审法官、合议庭办案责任制,建立与法官司法责任、职业保障相配套的惩戒制度,司法责任制度将得到进一步完善,真正实现“谁审理谁裁判,谁裁判谁负责”。

    海南目前的行政层级关系、经济发展水平的多样性和特殊性,使其在改革试点中独具优势,全国其它省市区的现行体制,除林区和垦区外,各种层级体制模式都可以在海南找到对应的范本。试点改革的示范性概括面大、易操作、可复制,意义重大。

    洗礼过后,风帆正扬。董治良表示,“由于无先例可循,肯定会出现不周延的情况,希望广大法官、法院工作人员和社会各界予以体谅,给我们以完善的机会。改革是大趋势,公正为社会所望,法治是社会所依,开弓没有回头箭,不管怎么难,在党中央和海南省委的领导下,依靠海南三级法院的全体干警支持,我们对完成司改的试点任务充满信心。”