祁斌:推动养老金改革与资本市场发展的良性互动

　　文/祁斌 中国证券监督管理委员会创新业务监管部主任、研究中心主任

　　当前，我国经济尚处于较快增长阶段，应该抓住这一时间窗口，及时厘清政府、企业、个人的养老责任，建立当今世界主流的三支柱养老模式。本文通过分析我国现行养老金体系存在问题，提出养老金制度改革及其投资管理的建议与思路。

　　我国社会统筹与个人账户相结合(即企业和个人分别缴纳工资收入的20%和8%，以下统称为“统筹加个人”)的基本养老金制度建立已接近20年，曾为我国社会稳定和经济发展保驾护航。但个人账户资金被借支，长期“空账”运行；部分地区养老金入不敷出等问题日益突出。加上目前养老金基本不参与投资，不能保值增值和自我积累，未来我国基本养老金缺口将达到几十万亿元(图1)，国家财政难以负担。

　　当前，我国经济尚处于较快增长阶段，应该抓住这一时间窗口，及时厘清政府、企业、个人的养老责任，建立当今世界主流的三支柱养老模式。第一支柱为公共养老金，提供参保者最基本生活保障。第二支柱为职业养老金，由国家提供一定的税收优惠，激励每个人在工作阶段不断积累，企业匹配一定比例的资金，同时这些资金通过参与投资保值增值，分享经济发展的成果，并实现自我累积，成为养老金体系的核心支柱，以确保社会的养老安全。第三支柱则是个人自愿参加的养老金计划。

　　我国现行养老金体系存在问题

　　一是政府养老责任过重，私人养老发展不足。我国现行的“统筹加个人”的基本养老金结余规模为2.8万亿元人民币，基本上属于第一支柱的范畴。作为第二支柱的企业年金规模为0.6万亿元人民币，两者的比例为82︰18。近期出台的企业年金税收递延政策，分别为企业和个人缴纳工资的5%和4%(总计为9%)提供了税收优惠，但因企业的第一支柱缴费为20%(美国仅为6.2%)，负担已经很重，无力再增加缴费以加大第二支柱；同时税收优惠力度小也使得企业年金吸引力不足。第三支柱至今几乎为空白。

　　作为比较(表1)，美国的第一支柱公共养老金结余规模为2.7万亿美元，第二支柱职业养老金［401(k)计划即属于这一部分，为私营部门的职业养老金，此外还有教师和公务员的职业养老金］的规模为8.9万亿美元。第三支柱退休账户养老金为6.5万亿美元，三者比例为17︰53︰30。其中，401(k)计划提供的税收优惠相应比例分别为个人15%，企业6%，总计21%(表2)。

　　二是个人账户“空账”运行。在目前的基本养老金制度中，个人账户资金被社会统筹账户借支，导致个人账户“空账”运行。截至2012年底，空账规模达到2.6万亿元，个人权益得不到保障，不利于提高个人参保积极性，也容易引发不满。

　　三是投资回报低。当前2.8万亿元的基本养老金结余只能存银行和购买国债，回报率低于通胀，处于贬值状态。

　　养老金制度改革的意义与思路

　　养老金制度改革的意义

　　加快养老体系改革、促使养老体系健康可持续发展，一方面可以实现全社会养老安全、促进社会和谐和公平正义；另一方面可以推动资本市场稳定运行、促进创新创业型企业发展、加快产业升级。美国401(k)计划中的养老金投资占比长期在90%以上，其中投资于股票、风险投资(VC)、私募股权投资(PE)等股权类产品的比例高达60%，推动也分享了随后的经济繁荣和高科技产业崛起。事实上，美国20世纪最后的30年的经济繁荣中最为重要的三件事情是，养老金参与资本市场、资本市场长周期成长和新兴产业不断涌现，三者是相辅相成、互为因果。作为专业投资机构，养老金投资于上市和未上市公司，参与其公司治理，提升其管理水平，能提高经济整体的质量。同时，养老体系的健全，也有利于释放更多消费力，扩大内需，加快经济转型。

　　养老金制度改革的思路

　　上世纪80年代以来，以美国、加拿大为代表的发达国家和以智利、哈萨克斯坦为代表的发展中国家，推行了公共和私人养老责任相区分的三支柱模式。同时，通过对养老金多元化投资管理，确保养老金制度可持续发展，实现养老责任的多方共担，减轻了国家负担。与此相反，近年来，希腊等国由于养老金制度过度依赖国家财政，加剧主权债务危机，几乎致使国家破产。因此，我国养老金改革应吸取正反两方面的经验与教训，从以下几方面入手：

　　第一，补充个人账户缺口，确保实账运行。补足个人账户资金缺口，是个人账户养老金通过市场化投资运作，实现自我积累，提高待遇水平的前提条件。可以考虑通过划拨国有股、国家财政预算安排等方式予以补充。

　　第二，调整制度结构，区分公共养老与私人养老责任。建议将社会统筹部分明确为第一支柱的公共养老金计划，降低其待遇水平(即参保者退休后的养老金领取额与缴费工资的比例)；在个人账户做实的基础上，和企业年金共同构成实质性第二支柱，并通过投资实现自我积累，保障总体待遇水平不降低。中长期可考虑在第二支柱发展壮大基础上，降低公共养老金的缴费比例和待遇水平，减轻企业负担。

　　第三，科学运营养老金，实现保值增值。公共养老金注重安全性和流动性，个人账户养老金则兼顾安全性与成长性，两者属性不同。应该据此设计不同风险偏好的投资组合，通过科学合理的投资运作，实现养老金保值增值。

　　● 社会统筹账户明确为公共养老金计划，适当降低待遇水平

　　从世界范围来看，三支柱的养老金模式中，公共养老金都以防范老年贫困为目标，缴费水平和待遇水平都比较低。2011年经合组织(OECD)国家公共养老金的平均缴费率为21%(表3)。待遇水平为42.2%(表4)。

　　2012年我国基本养老金的社会统筹账户缴费率为20%，与OECD国家公共养老金基本相同，而所提供的待遇水平达到70%以上，存在下调空间。建议公共养老金维持当前社会统筹账户20%的缴费率不变，将待遇水平调整到与OECD国家基本相当，即40%左右。在此情况下，根据测算，公共养老金在2040年之前不会出现缺口。公共养老金待遇水平下降的部分将由个人账户投资所得来补偿。

　　● 个人账户独立运作，和企业年金共同构成实质性第二支柱，通过投资提升自我保障能力

　　将做实后的个人账户划拨为第二支柱，按照第二支柱的模式进行投资管理，和企业年金共同构成实质性第二支柱，进行专业化、多元化投资，实现保值增值和自我积累。根据测算，在个人账户实账运行的情况下，保持目前8%的缴费率，按照缴费35年，领取约14年，参考国外第二支柱养老金平均6%的投资收益率，个人账户养老金可以提供30%左右的待遇水平。加上公共养老金40%的待遇水平，两者合计达到70%，与当前制度的待遇水平基本相当。

　　有学者提出对个人账户按“名义账户制”改革，即个人账户始终空账运行，按照一个记账利率记录收益，并将个人缴费状况与养老金待遇挂钩。名义账户制能建立多缴多得的激励机制，但其现收现付的本质类似现行制度，难以从根本上解决制度不可持续的问题。