邹力行:巴Ⅲ自身缺陷施压发展中国家

　　无论是美国主导的巴塞尔Ⅰ，还是欧盟主导的巴塞尔Ⅱ，以及危机驱动、全球治理产生的巴塞尔Ⅲ，主要基于有效市场理论和国际化大银行的风险管理实践。然而，这种理论和实践与广大发展中国家实际情况是有很大差距的

　　发展中国家金融市场普遍处于欠发展阶段，很难真正达到以市场变化为基础的流动性监管标准、杠杆率监管标准和多层次资本充足率监管要求。再有，发展中国家金融机构业务相对比较简单，没有那么多的金融衍生产品，所遇到的困难和问题不一样，套用统一的监管政策，必然增加发展中国家的管理成本和困难

　　1974年，十国集团中央银行行长和银行监管部门的代表共同倡导建立了巴塞尔委员会。巴塞尔委员会自成立以来，制定了一系列重要的银行监管规定。几十年来，巴塞尔协议的内容不断丰富，监管思想不断深化，但在笔者看来，其监管政策仍有可讨论之处。

　　新的巴塞尔协议以资本为核心的风险监管框架自身存有缺陷，对发展中国家构成更大的压力，风险管理方式过于复杂，对新金融风险监管乏力。我国金融监管思想应借鉴国际经验，结合国情，体现人本主体性、技术适用性、监管协调性和政策系统性。

　　巴塞尔协议基本精神

　　1975年9月，巴塞尔委员会提出了第一个巴塞尔协议(Basel Concordat)，1988年首次提出了巴塞尔资本协议(Basel Accord)，明确了银行一级资本、二级资本和三级资本的定义，创建了一套国际通用的、以加权方式衡量银行资产负债表内外风险的资本充足率标准，确立了资本监管的基本模式和基本要素，对推进全球银行监管的规范化具有划时代意义。

　　1999年6月，巴塞尔委员会提出了《巴塞尔新资本协议》，对风险的认识更加全面，在对信用风险和市场风险监管的基础上，新增了对操作风险的资本要求。在最低资本要求的基础上，提出了监管部门监督检查和市场约束的新规定，形成了银行监管的“三大支柱”：最低资本要求、外部监管和市场约束。

　　2010年12月，针对全球性资本流动速度增加和最近一轮国际金融危机暴露的欧美国家金融体系和金融监管的重大制度性漏洞，巴塞尔委员会发布了第三版巴塞尔协议(BaselⅢ，协议Ⅲ)。协议Ⅲ的核心内容在于提高全球银行业的最低资本监管标准，改革银行体系资本和流动性监管框架。

　　协议Ⅲ规定，全球商业银行5年内必须将一级资本充足率的下限从现行要求的4%上调至6%。另外，协议Ⅲ虽然维持目前资本充足率8%不变，但要求在2019年以前，将资本充足率加资本缓冲从现在的8%逐步升至10.5%，最低普通股比例加资本留存缓冲比例由目前的3.5%逐步升至7%。协议Ⅲ一方面改革资本定义，将资本工具由以往的三类改为二类，取消了第三级资本，实施更加严格的、统一的资本扣除，提高资本工具的损失吸收能力；另一方面改革风险加权资产的计算方法，扩大风险覆盖范围，提高了资产证券化、交易业务、场外衍生产品的风险权重，风险加权资产平均上升16%，进一步审慎反映风险；再者，宏观审慎与微观审慎监管统筹兼顾，构建多层次资本充足率监管体系，提高资本充足率监管要求。

　　这些要求说明了经济资本向监管资本的回归，体现了由基于资产负债表到超越资产负债表的制度变化，肯定了传统银行业务模式价值，有助于去杠杆化、限制期限套利、限制复杂性套利，促进银行战略转型，由并购、表外扩张增长向有机增长转变，反映了全球对加强金融风险监管的进一步共识和趋势。

　　巴塞尔协议Ⅲ是全球银行业监管的标杆，促进国际金融监管准则的调整和重组，影响银行的经营模式和发展战略。在巴塞尔协议Ⅲ出台后，中国银监会及时推出了四大监管工具，包括资本要求、杠杆率、拨备率和流动性要求，构成了未来一段时期中国银行业监管的新框架，称为中国版“巴塞尔Ⅲ”。第一，在资本充足率方面，商业银行一级资本充足率，从现行的4%上调至5%，资本充足率保持8%不变；第二，在拨备覆盖率的基础上，引入动态拨备率指标控制经营风险，原则上不低于2.5%；第三，引入杠杆率监管指标，按照监管规划，“十二五”期间，中国银行业杠杆率监管标准确定为不低于4%；第四，在现有流动性比率监管基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标。此外，新框架还对所有银行设置抵御经济周期波动的超额资本提出要求，包括留存超额资本2.5%，反周期超额资本0-2.5%。按照新框架，中国银行业将实施更为审慎的资本充足率监管标准。

　　框架自身存有缺陷

　　在全球经济一体化过程中，监管政策的规范化和标准化对全球经济稳健发展是有利的。但是，无论是美国主导的巴塞尔Ⅰ，还是欧盟主导的巴塞尔Ⅱ，以及危机驱动、全球治理产生的巴塞尔Ⅲ，主要基于有效市场理论和国际化大银行的风险管理实践。然而，这种理论和实践与广大发展中国家实际情况是有很大差距的。

　　发展中国家金融市场普遍处于欠发展阶段，很难真正达到以市场变化为基础的流动性监管标准、杠杆率监管标准和多层次资本充足率监管要求。再有，发展中国家金融机构业务相对比较简单，没有那么多的金融衍生产品，所遇到的困难和问题不一样，套用统一的监管政策，必然增加发展中国家的管理成本和困难。

　　更需要担心的是，以资本为核心的风险管理框架自身存有缺陷。

　　首先，监管逻辑存在矛盾。巴塞尔文件一方面在不断扩大风险覆盖范围的同时，也不断提供不同的计量风险权重的方法，这些方法在计量时都是为了更加经济地运用资本，客观上可以达到减少风险权重的目的。比如，实施高级方法比初级方法更容易得到有利于商业银行的风险权重。正是计算方法改进有利可图，所以商业银行舍得花大价钱开发新的方法，这与严格监管要求是相矛盾的。

　　其次，过度依赖技术。技术计量出的风险不一定完全反映客观存在的实际，技术进步也不能根除风险隐患。巴塞尔模型越来越复杂，容易带来模型风险和计算失误，还容易产生错误的导向。

　　再者，加剧市场博弈。风险管理选择方式越来越多，市场博弈的程度越来越大，容易造成市场震荡。同时，过多的资产替代效应容易导致在有监管的情况下继续进行套利，从而扩大资产风险度。

　　值得注意的是，新规定提出的风险管理方式越来越复杂多样化，这种复杂多样化有助于银行和监管当局根据业务情况和本身风险管理水平选择不同的管理方式，促进银行不断改进自身风险管理水平，但也在普遍适用性方面增加了难度。尤其是，各国、各地区内部风险管理基础和技术水平差异较大，特别是发达国家与发展中国家差异较大，因而有可能进一步加剧南北之间的不平衡。

　　加剧经济周期性波动

　　新规定是在全球经济危机背景下产生的，比较深刻地带有经济下行的烙记，对经济全周期的情况考虑不是很充分。按照经济周期规律，在经济上行阶段，银行资产质量总体水平会有改善，相应地需要配置的资本金可以适当减少，银行可以有更多的资金用于新的投放，进一步刺激经济增长。在经济下行阶段，银行资产质量下降会增加银行需配置的资本金，挤压银行用于新投放的资金规模，加剧对经济的紧缩作用。新规定基本上是一种顺势操作要求，客观上可能促进银行行为放大经济周期、加剧经济波动。

　　同时，新规定对新金融风险监管也有些力所不及。一方面是对信用衍生工具风险监管乏力。信用衍生工具，包括远期合约、掉期合约、期权，以及三者混合衍生出来的金融工具，在帮助转移信用风险的同时，也会带来其他的潜在风险，如流动性风险、交易对手风险、法律风险等。由于信用衍生产品的变现相对比较复杂，有可能出现不能履行到期责任的风险。

　　另一方面对网络金融风险监管乏力。随着计算机网络技术的深度发展和广泛运用。网络金融成为重要的发展趋势。网络金融与传统金融有很多差异。主要基于传统银行业务的巴塞尔新规定可能与新的金融形式有一个磨合改进过程。在全面风险监管趋势下，如何处理各种风险的关系也是新规定需要正确对待的一个重要问题。

　　同时，需要指出的是，新规定使全球银行面临资本补充压力。新规定对世界范围内银行的资本充足率、普通股和资本缓冲提出了较为详细的要求及过渡期安排。实施这些规定，发展中国家银行资本补充的任务比较重，欧美银行也面临资本短缺问题。比如，根据花旗银行和美洲银行2009年年报，其一级资本充足率达到11.67%和9.25%；一级资本分别为1270.34亿美元和1603.88亿美元；普通股比例分别为6.49%和6.46%。在新的规定实施后，二者的一级资本充足率低于6%。国际货币基金组织(IMF)前首席经济学家西蒙·约翰逊(Simon Johnson)2010年9月16日在《纽约时报》网络版撰文指出，巴塞尔协议Ⅲ这个新的国际银行业规则存在不足，实施新规定，美国和其他拥有大型金融机构的国家将需要在全国范围内添加大量附加资本要求，此举或会对经济产生负面影响。

　　银行业压力多

　　新的监管框架对于中国银行业来说，意味着更多的挑战与压力。

　　首先是来自监管竞争的压力。中国目前还是分业经营、分业监管。分业经营、分业监管带来的根本问题是市场分割。在分割的市场，监管之争实质是部门权力之争。这种监管模式不适应统一大市场发展的需要，也与国际新规定集中监管的要求不一致。

　　其次是资本充足率的压力。中国目前的银行资本监管要求比较严格，譬如中国国有大银行最低资本充足率11.5%，最低核心资本充足率8.40%以上；股份制银行最低资本充足率10%以上，最低核心资本充足率7.20%以上；城市商业银行等最低资本充足率10%以上，最低核心资本充足率6.92%以上。但是，中国银行业运作模式是比较典型的资本消耗型模式，很大部分收入来自利差，业务规模发展比较快，对资本的补充要求很高，资本充足率一直是中国银行业面临的主要问题。按照新协议重新定义的资本充足率计算方式，中国银行业将面临更大的挑战。

　　再有是经济增长的压力。根据世界清算银行研究，在过渡期间，一国银行业整体资本充足率每提高一个百分点，将导致该国GDP增速比基准水平低0.32%，滞后影响期为4年半；流动性监管方面，流动性指标的实施会导致GDP增速比基准水平低0.08%。中国经济发展正处于换挡期，由8%以上的速度增长转换成6%－7%的速度增长。巴塞尔Ⅲ的实施可能成为影响中国经济增长的一个因素。

　　还有是来自赢利能力的压力。新规定要求的核心一级资本比例标准，将使银行的经营杠杆倍数理论上从50倍降低至15倍左右，因此，银行业的筹资和放贷能力明显降低，赢利能力可能受到一定影响。中国商业银行高度依赖利差收入，在新的形势下，需要寻求其他手段以增加赢利能力，需要加快转变经营方式，由过度依赖利差收益转向多元化经营，由粗放式发展向细分客户、细分产品、细分行业、细分区域的精细化经营方式转变。

　　另外不可忽略的一点是，中国构建资本计量模型的压力更大。在巴塞尔一系列协议中，资本核心风险计量模型的预期损失都需要考虑未来一个时期的违约概率、违约损失率和违约敞口风险。很多先进银行为了做好“未来一个时期的测算工作”，充分利用现代数理统计技术，包括基于内部信用评级历史资料的测度方法，基于市场中性原理的测度方法，基于保险精算的测度方法，基于期权定价理论的测度方法。

　　对于中国银行业来说，上述这些方法仅处于起步阶段，时间短且不规范，其中关于违约数据库等基础设施建设几乎是空白。贷款企业信用评级更多地是仅用于客户的选择和风险的预警，尚未形成系统的深层次的计量管理框架。目前，一些银行在积极开展这项技术，由于基础差异、技术水准差异，开发的程度参差不齐，形成比较规范的资本计量模型还有很多艰巨的工作需要完成。

　　多方位应对措施

　　全球经济一体化既有共性，也有个性。市场多样性也是国际经济发展的重要特征。金融监管在遵循国际准则的同时，有必要充分考虑本国的实际情况和具体要求。我国借鉴国际经验，兴利除弊，可能要考虑以下措施。

　　首先，建立中国特色的监管思想体系。一是人本主体性。在高度重视资本核心作用的同时，加强市场主体建设和信用建设。市场主体建设和信用建设是防范风险的根本，也是监管工作的基础。资本是死的，是没有思想的；人是活的，是有思想的。资本只有依靠人的作用才能体现其应有的价值。监管工作应该着力于人。二是技术适用性。技术进步，计算方法不断改进，对提高监管效率、规范管理流程具有不可替代的作用。但是技术并不能根除风险的隐患。而且复杂的技术还可能增加经营成本和操作风险。根据中国金融市场的发展水准和趋势，中国应该注重传统银行业务发展，注重金融衍生品一次方，而不是平方和立方；应该考虑简化模型，注重技术的实用性和适用性。三是监管协调性。发挥政治组织优势，共建监管协调机制，把协调放在更加重要的位置，防范跨市场风险。四是政策系统性。监管政策是公共政策的一部分，银行风险监管不仅应在银行内，而且还应在银行外；不仅应在行业内，而且还应在行业外；需要系统设计、政策配套，需要系统制定相关的财税政策、产业政策、金融市场基础设施发展规划等。

　　其次，建立全经济周期风险评估和动态资本拨备计提制度。我国宏观经济较长时间处于上升阶段，按这一期间的现实风险所计算出的资本充足率水平，可能会低估我国银行业在完整的经济周期中所面临的全部风险。因此，有必要考虑对资本充足率等监管指标进行“全周期”核算，同时采取压力测试等其他风险管理手段，合理评估周期效应对核心监管指标的影响，建立具有前瞻性的动态资本拨备计提制度，要求银行在经济繁荣期多计提拨备，经济下滑期间则相应减少计提拨备，覆盖全经济周期的风险。

　　第三，进一步完善资本管理规划和资本金补充机制。我国商业资本金充实往往是在贷款和资产规模增长带来监管压力后才得以启动，被动性和时滞性缺点显著，资本补充路径一般为：贷款增长—资产规模扩大—资本充足率降低—寻找补充资本金的方法—向监管当局提出申请—核准后进行补充资本金的相应准备—实施方案—获取资本金—尽量使资本充足率与资产相匹配。2009年我国银监会接连发布了《关于对实施新资本协议相关指引征求意见》和《关于商业银行资本补充机制的通知》，要求商业银行大幅提高资本充足率标准。根据巴塞尔协议Ⅲ，国际资本监管趋势正在朝着动态化、合理化和长效化方面发展。因此，我国银行需要进一步规划好资本补充方式，加大资本补充方式的创新力度，加强对信托混合型证券组合(优先股和混合债券组合)等产品的研究，开发切实可行的资本补充工具。

　　再者，建立风险管理长效机制。一是建立资本实时监控系统。加快资本管理信息化，通过每日风险资产的变化情况，及时测算资本充足率的变化，并不断修正风险资产增长速度，预测短、中、长期资本充足率，并根据资本充足率变化提前规划好资本补充方案，实行深度、实时、精细的资本管理。二是建立和完善风险预警分析机制。建立覆盖所有业务风险的监控和评价预警系统，对包括信贷风险、市场风险、操作风险在内的各种风险能够早期预警，及时识别，并能够通过计量模型对风险进行准确量化、科学定价，做到及时预防和化解风险；完善资本约束、资产负债比例管理和风险管理约束机制，增强防控风险能力。

　　(邹力行 作者系国家开发银行研究院副院长)