广东省启动新一轮户籍改革推进城镇化进程

    话题缘起

    近日，广东省政府正式印发了《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），这是省委、省政府贯彻落实党中央、国务院关于全面深化改革精神的又一重要举措，也是我省具体实施户籍制度改革的指导性文件。《实施意见》在全国率先启动新一轮户籍改革，建立城乡统一的户口登记制度，提出“在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有户口性质划分，统一登记为广东省居民户口，实行城乡户籍‘一元化’登记管理”。促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是当前户籍制度改革政策的主要着力点。《实施意见》就此制定了一系列新政，必将有力促进农民工有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务全覆盖，让转移进城的农村流动人口享有与原城镇居民公平的就业、教育、住房、社会保障等公共服务。为此，必须着力推进户籍制度背后的一系列社会管理制度的配套改革，才有能逐步解决城镇化进程中户籍制度改革和社会和谐发展问题。

    促进社会

    纵向流动

    实现社会公平

    广东户籍制度改革的措施豁然打开了社会纵向流动渠道，形成纵向流动机制

    □徐印州

    已经进入深水区的户籍制度改革，随着广东省政府《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》正式发布，有了重大的突破。这意味着广东对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速，其意义重大，影响深远，必将有力推动经济社会持续健康发展。

    进一步推进“户改”，有助于继续消除城乡差别，彻底打破二元社会结构。广东的城乡差别，在珠三角经济发达地区与粤东西北地区之间，表现得尤为显著。近年来，广东农民财产性收入和转移性收入等非生产性收入越来越多，在收入中所占份额越来越大，在经济发达的地区甚至超过经营性收入。而在粤东西北地区，农民的非生产性收入虽然有所增加，比重偏低。这一轮的“户改”，将从根本上动摇二元社会结构依存的体制，促进过剩的农业劳动力加速从农业向城镇二、三产业转移。这一转移既有利于增加农民的非生产性收入，提高生活水平，反哺农业生产；又可在农业转移人口市民化之后，实现消费能力的提升和消费结构的变化，形成巨大的消费需求，为经济增长提供强劲动力，促使经济增长由过多依靠外需转向内外需协调拉动，有利于优化经济结构，提高经济发展质量。

    进一步推进“户改”，有助于优化劳动力资源配置，向纵深推进城镇化。进一步推进“户改”，加快促使全社会的劳动力尤其是农村劳动力的自由流动，由此推动劳动分工合理化，劳动力要素合理配置，有利于发展和完善市场体系，化解劳动力就业的结构性矛盾，极大地提高社会生产力。在广东全省范围内取消农业、非农业以及其他所有户口性质划分，实现农业转移人口在城镇入户，还有助于已经由农村进入城市多年的“打工族”过上与城镇市民同样的生活，享受城镇居民的基本公共服务，融入城市文明，从根本上实现“人的城镇化”。这一轮“户改”将有利于广东再度释放人口红利，实现从人口大省到人力资源强省的转变。

    进一步推进“户改”，有助于促进社会纵向流动，实现社会公平。李克强总理在今年的政府工作报告中，两次提到“纵向流动”。这一特别专业的词汇已经走出社会学的理论范畴，进入高层决策施政的语境，成为政府回应社会关切和统筹社会发展的新理念。改革开放以来，国人虽然实现了在地理空间上的横向流动，但受到刻板的户籍制度的束缚，大规模的社会流动仅限于横向，纵向流动的缺失使得“人往高处走”的美好愿望难以实现，落后的户籍制度导致社会结构板结和阶层固化，成为束缚社会活力的桎梏。这次“户改”有效解决广东户口迁移中的重点问题，放开直系亲属投靠，放宽大专以上（含大专）学历毕业生及技能人才、特殊专业人才入户条件。这一措施豁然打开社会纵向流动渠道，形成纵向流动机制，为所有辛勤劳动的人提供公平机会，使他们生活有希望，奋斗有回报，使整个社会充满活力。

    户籍制度沿袭已久，改革不能一蹴而就。广东针对不同层级的城市分别采取“有序”“逐步”和“严格控制”等不同的政策来实施户籍制度改革，并以渐进的方式稳妥推进，是十分必要的。广东的农业人口尚有3000多万，来自外省的流动人口也超过2000万。广东“户改”的目标是，到2020年努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。可以想见的是，上千万人大规模户籍身份的转变，必然激起更多人进入城镇并获得“市民”身份的强烈需求。如何有序地引导并实现更多人对“市民”身份的向往，势必成为有待后续解决的关键问题。

    对广东来说，切实保障农业转移人口的合法权益，是本轮户籍制度改革的重头戏。广东的城镇化走在全国的前列，全省城市化率已经超过70%。从上个世纪90年代起，珠三角的佛山、东莞、中山等地已经较早地推行了“村改居”户籍改革，至今珠三角核心城市几乎全部取消了农村户口，农村成为城市社区，村委会转为居委会。当前，珠三角经济发达地区农业转移人口更为关注的已经不再是户籍的转换与迁移，而是农村产权和财产等合法权益切实得到保障，就业、教育、医疗、养老、住房保障等方面享受到与城镇居民同等的基本公共服务。因此，如何使户籍制度改革与农村综合改革同向而行，使更多因“户改”而“市民化”的居民享受到日益均等化的基本公共服务，更好地分享经济社会发展成果与社会公平，拥有更好的社会保障和发展机会，是当前推进户籍制度改革的重要任务。作者系广东财经大学教授

    深化户籍制度改革的三个基本问题

    从户籍制度背后的一系列社会管理制度着手改革，才能逐步解决城镇化进程中户籍制度改革和社会和谐发展问题

    □谌新民

    改革现行城乡分割的户籍制度，不仅是公共管理问题，而且是社会发展问题，是推进城镇化破解目前二元结构困局和寻找持续发展动力源的迫切需要。目前广东进行的户籍管理改革已经开始进入深水区，开始摆脱在技术操作层面的局部改进，以流动人口市民化为突破口，将户籍制度改革与城镇化进程结合起来，这可能是真正踏上户籍改革的破冰之旅。

    户籍制度改革须明确基本的目标导向——为建立公平统一的身份制度提供基础，为建立全国统一高效的人力资源市场扫清障碍

    中国户籍制度问题的本质在于，户籍制度背后附加了许多行政的、经济的、福利的功能，人为地造成了城乡和区域间的差异和不公平。其弊病一是妨碍了人力资源在全社会的优化配置，不利于形成全国统一的劳动力市场环境；二是阻碍了城市化、现代化进程，导致城镇化程度远低于同期工业化速度；三是导致公民待遇不公平，影响了进城务工的流动人口向市民转变的进程；四是影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。

    因而本轮户籍制度改革的目标应该是为建立公平统一的身份制度提供基础。公平统一的公民身份，需要建立在统一的基本公共服务均等化基础上。此次户籍改革最难啃的硬骨头就是让转移到城镇的农业人口享受国家统一的基本公共福利，将农业转移人口及其他常住人口纳入统一的公共服务系统，为建立全国统一的社会保障制度扫清障碍，真正体现社会公平正义。同时，本轮户籍改革意在为建立统一的人力资源市场扫除障碍。城乡分割的户籍制度除了众多待遇差异引发的不公平问题，核心的还是影响了人力资源市场的发育和完善，影响了统一的人力资源市场的形成，影响了市场配置人力资源作用的充分发挥，影响了劳动者公平地获得公共服务。户籍制度改革的目标是将为最终建立全国统一高效的人力资源市场扫清了障碍，这将有利于人力资源在全国范围内和区域间优化配置，根据地区发展战略和各自需求，推动人口理性和合理流动。科学合理地配置人力资源和提高人力资源运行效率是区域经济持续稳健发展的基本保障，它还是推进新一轮新型城镇化重要的保障机制。

    户籍制度改革须关注成本与动力问题——形成和扩大改革的动力群体是户籍制度改革成败的关键因素之一

    城市化进程面临着巨大的阻力，正是在于须支付高昂的改革成本。由于城市户口背后隐含着的权益，户籍制度改革尤其是农村人口落户大中城市所必须支付的社会经济成本仍比较高，因而户籍制度改革的最大风险，来自社会二元结构所形成的城乡之间巨大的经济利益落差。我们应该正视户籍改革成本的存在，短期内可能会导致迁入城市居民生活压力和政府公共财政增加，社会保障负担可能进一步加重。但这却是中国城市化和市场化发展所必须付出的制度变迁成本。本次户籍改革难点还在于要有利于形成城镇化市民化进程中公共财政分担机制。

    目前看来，户籍改革还需要足够的动力支撑。现在问题不是要不要改革户籍制度，而是要深入了解改革户籍制度的难点所在，寻找改革的突破口和动力基础。任何改革措施都涉及利益的再调整，因而要寻求其支持者或动力源，当然，建立全体公民共享公平正义的体制是整个户籍制度改革的原动力。目前户籍制度改革关注者和推动者，主要是政府部门、进城流动人口和作为第三方的知识界、新闻界。因而在与现行户籍制度既得利益者的博弈过程中，形成和扩大改革的动力群体是户籍制度改革成败的关键因素之一。

    户籍制度改革须突出重点和配套进行——流动人口稳定市民化问题和市民化身份转变后的生计问题以及保护农村居民的合法权益不受侵害

    推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，不是一个单纯的户口问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。户籍制度改革成败的关键取决于动力基础和配套改革的成效。目前户籍制度改革重点和难点应该是以下方面。

    一是流动人口稳定市民化问题。能否在城镇稳定生活下来，涉及教育、就业、城市建设、住房（尤其是廉租房）、医疗、社会保障制度等相关公共服务领域的改革，这些将为户籍制度改革排除最主要的制度性障碍。二是要解决流动人口市民化身份转变后的生计问题，核心是要解决其就业、子女入学、社会保障等一系列问题，保证转移到城镇的农村劳动力不出现大规模的回流现象。稳定的就业是流动人口稳定市民化的基础，也是户籍制度改革成功与否的关键。三是衡量此次户籍改革成败的关键是要保护农村居民的合法权益不受侵害，户籍改革切忌打农民土地主意，继续伤害农民的基本利益。从这个意义上说，新一轮户籍改革应该建立在保障进城流动人口既有权益不受侵害的基础上，要使农民获得最大的户籍制度改革红利。

    总之，本轮户籍改革意在为建立公平统一的公共服务体系提供基础。改革不是形式上的一种改变，也不能再用计划经济时代的思维方式来推进户籍制度改革，也不在于是否建立了城乡统一的户口登记制度。只有当转移进城的农村流动人口享有与原城镇居民公平的就业、教育、住房、社会保障等公共服务，才谈得上真正打破城乡二元结构格局的户籍制度改革。应该尊重城市化一般规律和老百姓的意愿，从户籍制度背后的一系列社会管理制度着手改革，才有希望逐步解决城镇化进程中户籍制度改革和社会和谐发展问题。

    作者系华南师范大学人力资源研究中心教授

    户籍改革为农民工市民化开启新航道

    □谢建社

    近日，广东省人民政府发布《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》，在全国率先启动新一轮户籍改革，建立城乡统一的户口登记制度，并在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有户口性质划分，统一登记为广东省居民户口，实行城乡户籍“一元化”登记管理，真实体现户籍制度的人口登记管理功能。户籍改革，将有力促进农民工有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务全覆盖，实施与户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社会保障、住房、民政、土地及人口统计规划等社会服务制度，将为农民工有序市民化开启了新的航道。

    广东现有流动人口3495万人，改革后将有可能使得广东省内农民工户籍问题基本解决。然而，面对2433万省外农民工如何采取相应政策？《意见》也有明确的思路。

    居住证：打破户籍“坚冰”

    居住证制度是户籍制度改革的重要内容之一，是借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试。2010年1月1日，广东3000多万农民工开始申领居住证，农民工通过办理居住证可以享受城市的“市民待遇”，使居住证在内涵上是更接近于城市户口本，从而享受更多的公共服务。

    实行居住证制度是打破城乡二元体制，给进入城市的农民工以及从一地迁徙到另一地的异地人员一个公平、合法地成为本市公民的机会。居住证制度既是保障外来农民工平等就业权利的表现，也是打破户籍制度的坚冰的重要举措。然而，目前在实施居住证制度的过程中出现一些新的问题，如实施成本问题、门槛设置问题、技术支持问题等，都有必要通过制度的创新加以解决。按照国家分类推进户籍制度改革、完善相关公共服务及社会保障制度的要求，应该实行“居住证+积分入户+社会保障＝人口总量+社会成本”的原则，将居住证视为农民工拥有定居权的合法证明，发挥好居住证制度在服务与管理等方面的作用，在劳动就业、工作休闲、生活居住、社会保障、卫生保健、子女教育、社会参与、法律援助等方面，享有与本地居民一样的平等权利。

    以居住证制度推动服务管理转型升级。通过农民工服务管理中心（站），健全农民工动态管理机制，落实“以证管人、以证育人、以证助人”的服务管理方式，推行居住证制度，实现农民工管理由静态管理向动态管理转变，积极推进农民工基本公共服务均等化。

    完善以居住证制为载体的农民工服务的配套政策，逐步扩大对农民工的公共服务内容，由基本服务到需求服务，最终实现农民工融入城市待遇，实现居住、服务“一证通”。

    积分入户：广东破茧

    《意见》指出，以居住证为载体，完善积分入户政策，建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。也就是说，居住证持有者可通过积分等方式，阶梯式享受基本公共教育、基本医疗卫生、就业扶持、住房保障、社会福利、社会救助、公共文化、计划生育等方面的服务。积分入户政策打破了户籍壁垒，对户籍制度改革具有积极作用。

    积分制入户。积分入户制度具有鲜明的城市化规范导向性，省外农民工为了享受基本公共服务落户广东，必须达到规定的分数。积分入户，对于逐渐做到“人的城镇化”，解决新型城镇化的核心问题起到了重要作用。

    积分入教。在大力推进农民工积分制入户的同时，积极解决农民工子女义务教育问题，各级政府要将解决农民工子女义务教育问题纳入当地城镇建设发展规划和义务教育总体规划，扩大公办学校资源，有条件的地区可实行农民工子女凭积分入读公办学校制度，在用地、贷款和师资培训等方面给予政策扶持，让农民工子女接受良好的义务教育。

    积分入居。积分入户的深度问题是积分入居，就是将农民工居住问题纳入城镇住房保障建设规定，并加大住房保障投入力度，积极为农民工提供公寓及其他住房救助保障服务。

    积分入保。积分入户的核心问题是社会保障，就是对农民工的基本生活权利给予保障的社会安全制度。考虑到农民工的高流动性，要保障当期待遇或增加待遇的可携带性，保证其流动就业过程中的社会保障权益不受侵害；同时，在农民工社会保险制度设计中预留出“接口”，并与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移与衔接。

    公共服务：梯度推进

    来粤农民工都希望能发挥自己的潜能，表现自己的才干，享受城镇公共服务。但由于地方资源限制，短期内难以满足数以千万计的农民工需求。梯度推进公共服务成为时代选择，即根据外来人口务工年限的增长（或同时选择几个参照指标）享受逐步升级的市民待遇。这种管理既能依托于居住证的梯度累进方式使农民工获取公共服务的机会，又能使农民工在市民化的渐进过程中做好融入城市的准备，为其提供一个融入城市需要的预期。于是，城镇基本公共服务分层推进，即第一层次是农民工的低流动性、低需求成本的基本公共服务，诸如公共交通、行政审批、社会治安、公共就业服务等。第二层次是农民工的高流动性、低需求成本的基本公共服务，诸如娱乐休闲、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。第三层次是农民工低流动性、高需求成本的基本公共服务，诸如义务教育、成人教育、职业技能培训、廉租房或公租房等。第四层次是农民工的高流动性、高需求成本的基本公共服务，诸如养老保险、社区养老等。作者系广州大学教授

    厘清农业转移人口权益源泉，促进户籍改革公平公正

    摒弃对农业转移人口“享有双份社会保障权益”的认识误区，处理好土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权及其衍生的相关权益

    □白国强

    促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是当前户籍制度改革政策的主要着力点。在此过程中，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，实现户籍改革的公正公平，是推动户籍改革顺利推进、维护社会大局稳定的基本前提。为此，必须厘清农业转移人口的权益源泉，遵循“依法、自愿、有偿”的基本原则，摒弃对农业转移人口“享有双份社会保障权益”的认识误区，按照公平交易的市场准则，处理好土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权及其衍生的相关权益，大力推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖。

    农业转移人口落户城镇是市场匹配的结果

    随着工业化、城镇化进程的深入推进，城镇对各层次劳动力需求日益增长。农村劳动力向收入水平更高的城镇第二、第三产业转移是一种必然的趋势。农村剩余劳动力经历了一个从“忙时务农、闲时（进城）务工”到长住城市务工的过程。在此过程中，大量农业人口逐渐有了稳定的居所和就业，进而落户城镇。这种落户实际上是在市场经济条件下农民个体行为的自愿选择。一方面，城镇需要大量的劳动力，以解决工业化城镇化过程劳动力的短缺问题；另一方面，农业剩余劳动力有着强烈的获取更高收入的愿望，从城市的二、三产业中赚取比纯粹务农相对更高的工资收入，需求和供给两个方面结合到一起，就形成了人口落户城镇的过程。由此看来，人口城镇化过程是城市对劳动力的需求与农业剩余劳动力通过市场自由匹配的结果，这是农业人口入户城镇的基本逻辑和原始动力。因而，农业转移人口对城镇户籍人口身份的取得并不是一种单纯的施舍，而是其付出必要的社会劳动、创造了一定的社会价值后赢取的结果。在新增劳动力不足、新型城镇化加速推进的背景下，与其说农业转移人口需要落户城镇，倒不如说城镇化更需要农业转移人口的落户；换言之，是城镇对劳动力竞争的结果。

    农业转移人口合法权益的取得不是一种施舍

    在户籍改革中，农业转移人口的基本权益涉及两大方面：一是其在原籍地农村已有权益的维护问题。二是其在落户城镇的相关公共服务权益保障问题。前者包括农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权及其衍生的一系列权益。不可否认这些权益具有集体经济的成分。但客观地说，这些权利的取得既有财产继承的成分，也有劳动积累的因素，这是其权益的重要源泉。因此，至少可以说上述“三权”的权益部分地属于农业转移人口的固有财产权益。若强迫他们放弃“三权”的权益，就等于在某种程度上掠夺了农业转移人口的固有财产权益。因此，农业转移人口在原籍地的土地相关权益应通过合法的确权登记，通过市场的公平交易，按照市场价格实现交易流转和处置。后者涉及农业转移人口的义务教育、就业服务、基本医疗、基本养老、住房保障、最低生活保障等社会公共服务权益的取得。在现有制度下，除义务教育、最低生活保障外，农业转移人口取得基本医疗、基本养老、住房保障等项待遇，是在缴纳个人应缴的部分费用后取得的，当然城市政府及相关企业也支付了其中的大部分成本。因此，农业转移人口享受的这些公共服务，与所在城市户籍人口取得这些公共服务并无二致，也是近似于用半市场的方式取得的。而且在目前情况下，农业转移人口只是阶梯式享受基本公共教育、基本医疗卫生、就业扶持、住房保障、社会福利、社会救助、公共文化、计划生育等方面的服务。。因此，从农业转移人口两大方面的权益源泉看，应克服农业转移人口拥有“双份社会保障权益”的认识误区，切实维护他们的合法权益。

    推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖

    享受基本的公共服务是农业转移人口的基本权益，而提供必要的基本公共服务是政府职能所在。为此，要在国家的顶层制度设计下，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖。重点在以下方面：一是全面推动义务教育的全覆盖。强化国家义务教育发展的财力保障机制，积极推动城乡教育事业均衡协调发展，要大力保障农业转移人口适龄儿童少年平等接受义务教育权利，实现各地义务教育阶段的公共服务向所有常住人口覆盖，并适当延长义务教育的年限，不断提高义务教育的水平。二是强化国家层面各项城乡社会保障制度的衔接和统筹，特别是做好农业转移人口医保关系转移接续和异地就医即时结算服务。三是完善以低保制度为核心的社会救助体系，构筑社会稳定的“安全阀”。四是着力解决异地务工人员的住房保障问题，将其纳入城镇政府住房保障的体系之中，与城镇居民的住房保障统筹安排。政府只要提供了必要的基本公共服务，其他的权益问题交由市场去解决即可。

    作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、教授