自然保护区保护与利用矛盾突出 立法应打破一刀切

　　近日在全国政协十一届常委会第十八次会议上，全国政协委员、全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆在代表全国政协人口资源环境委员会作大会发言时呼吁，抓紧制定自然保护区法。

　　据统计，目前我国已建立各类自然保护区2588个，总面积约149万平方公里，占陆地国土面积的14.9%。其中国家级自然保护区335个。

　　王玉庆介绍，随着我国工业化和城镇化的推进，自然保护区保护与利用的矛盾日益突出，破坏现象相当严重。据环保部最新遥感监测报告显示，监测的332个国家级自然保护区中，331个有人类活动，包括搞农牧业、办工厂、旅游、建立交通能源设施等等。其中人类活动干扰强度剧烈、明显、较明显的三类保护区数量占总数的81%。近年来地方政府要求调整保护区范围的越来越多，据2010年统计，约占国家级自然保护区的15%。尚有大量自然保护区未向国家提出调整申请，但实际上已有开发活动，甚至有些名存实亡。

　　在谈到自然保护区管理中存在的问题时，王玉庆说，一是体制机制不健全。国家规定，国家级自然保护区由省级主管部门负责管理，但实际上许多地区将管理机构层层下放，交由市、县、乡负责，严重影响了保护效果。至今尚有31%的保护区没有设置专职的管理人员。综合管理与分部门管理相结合的管理体制也存在着部门分工不清、配合协作不够等问题。风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等与自然保护区交叉重叠，一个区域挂几块牌子，管理目标和要求不一致，极易产生矛盾。二是投入严重不足。即使是国家级自然保护区，也主要靠地方财政出钱养护，而这些保护区大多处于老少边穷地区，地方财力有限。三是立法工作滞后。自然保护区至今缺少一部法律。1994年国务院制定的自然保护区条例已经远远不能适应新形势和管理的需要。十届、十一届全国人大常委会将自然保护区法列入立法规划，但由于种种原因，至今没有出台。

　　为此，王玉庆建议，抓紧制定自然保护区法，确立自然保护区的法律地位和保护区规划、管理、土地权属、生态补偿、保护基金等各项制度；确定政府及相关各方的法律责任。

　　此外，王玉庆认为，应加大投入，为自然保护区建设提供保障。应将国家级自然保护区的建设和管理费用全部由中央负担。

　　“完善自然保护区管理体制，实施科学分类管理和分级负责。”王玉庆建议，应考虑成立直属国务院管理的国家自然保护区管理局，统一管理国家级自然保护区，破解长期以来多头管理带来的困局。打破不同类型保护区“一刀切”的管理模式，参照有关国际规范，综合考虑功能定位和主要保护对象特点，对自然保护区实施科学分类和管理，提高管护的针对性、科学性和有效性。

　　王玉庆还建议，抓紧编制全国自然保护区发展规划，科学指导自然保护区发展。“建立自然保护区工作责任追究和任期目标管理制度，开展自然保护区专项执法检查和管理评估，严肃查处各类违法行为。加强有关自然保护区的宣传和科普工作，提高全社会对保护区重要性的认识。提高保护区周边群众享受基本公共服务的水平，帮助他们发展经济、改善民生。”王玉庆说。（记者朱磊）