专家谈基层检察院建设指标体系 以定量评价为主

　　基层检察院建设指标体系的构建

　　《2009B2012年基层人民检察院建设规划》(下称《规划》)提出了“执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化”的基层院建设方向。如何在今年《规划》收官之后，确保基层检察院建设全面协调可持续发展，是摆在基层院面前的迫切任务。笔者认为，总结基层院“四化”建设的成功经验，将“四化”建设目标任务进行量化，建立一套符合“六观”本质要求，导向明确、指标科学、操作性强的指标体系以引导和保障基层院“四化”建设的方向，巩固基层院“四化”建设的成果，提升基层院“四化”建设的水平，是一条切实可行的制度路径。

　　一、应构建以定量评价为主的指标体系

　　目前对基层院建设的考评存在着一些问题：一是偏重办案数量和效率，忽视办案质量和效果，对人民群众对检察工作的满意率、检察干警化解社会矛盾处置能力等体现不够。有的基层院甚至为追求考核结果而弄虚作假、注重名次、注重加分，助长了考核评比的简单数字化倾向；二是重视业务，忽视对队伍建设、检务管理和检务保障等方面的考核指导，影响基层院建设的整体协调发展；三是过分注重结果，不能体现过程性监测，难以实现上级院对下级院的过程性指导；四是考评办法标准不一，不同地区、不同类型的检察机关不具有可比性。克服这些弊端，构建以定量评价方法为主的指标体系是一种有益的探索。指标体系源于经济学领域，而后逐渐扩大应用到其他领域。

　　指标体系的建立是进行预测或评价研究的前提和基础，它是将抽象的研究对象按照其本质属性和特征的某一方面的标识分解成为具有行为化、可操作化的结构，并对指标体系中每一构成元素(即指标)赋予相应权重的过程。检察工作是检察机关和检察人员依据法律行使检察权的职权活动及相关的检察行政管理活动。就职权活动来说，检察业务工作的绩效，通常是与办案数量、质量、效率、效果、安全等密切关联的，是可以根据诉讼规律提炼出标识并进行量化的。比如对审查逮捕质量进行评价，依据《人民检察院审查逮捕质量标准》，逮捕质量问题主要有逮捕错案、逮捕质量有缺陷和办案程序有瑕疵。在指标体系的设计中，就可以提炼出“审查逮捕正确率”这一指标，着重衡量逮捕错案，即错捕和错不捕的情况。就队伍建设、检务管理和检务保障等检察行政管理行为来说，也同样可以根据检察行政管理科学提炼出标识并进行量化。比如对保障现代化程度进行评价，科技经费占比和科技装备配备率就是一项重要的可量化指标。因此，按照基层院“四化”建设的目标，分解出可量化的指标，并赋予相应的权重，构建一个导向明确、指标科学、操作性强的指标体系既有必要也是可行的。

　　二、遵循四项原则，把握四个关系

　　构建基层检察院建设指标体系应当遵循以下基本原则：一是导向性。遵循司法规律和检察行政管理科学，贯彻“六观”，准确把握好“四化”建设的本质内涵和主要特征，科学确定指标体系和评价办法，有效引导和激励基层院树立检察工作科学发展的理念，按照“四化”目标推进各项工作。二是公认性。坚持把人民满意作为衡量检察工作的根本标准，科学设置评判指标，综合体现社会各界对检察工作和检察队伍的满意程度。三是前瞻性。坚持以发展的眼光和超前的思维架构指标体系，既考虑客观条件和现实可能性，又考虑发展潜力和主观能动性。四是可操作性。在指标设置上，要充分考虑指标的代表性、动态性和连续性，使指标可采集、可量化、可测度、可对比。

　　构建指标体系还应把握以下四个关系：一是任务分解与指标设定的关系。指标体系不等同于“四化”建设的任务分解，因此不能面面俱到，应有所取舍，选取核心、关键的指标。二是重点指标与一般指标的关系。对于重点指标与一般指标，主要通过权重分值予以区别对待。三是量化指标与定性指标的关系。所选取的指标必须是可量化的指标，不可量化的定性指标则通过评判指标来体现。四是日常监管与考核监测的关系。在科学确定指标名称、目标值、权重的同时，编制指标体系说明，明确指标值的含义、意义、计算方法和监测办法，以便强化日常动态跟踪、年度考核监测。

　　三、指标体系的基本框架和主要内容

　　指标体系可以包括“基本指标”、“评判指标”和“特色指标”三大类。“基本指标”主要反映“四化”建设的基本情况，可细化为具体的子项目。在执法规范化项目中，可设置检察业务流程构建实施覆盖面、网上办案系统运行率、职务犯罪惩防满意度、自侦案件正确率、审查逮捕正确率、审查起诉正确率、诉讼监督正确率、未成年人刑事案件专门化办理率、案件瑕疵控制率、人民监督员监督覆盖率、涉检信访息诉率、执法办案风险评估预警等指标。诉讼监督又可细分为下一级指标，如立案监督准确率、纠正漏捕犯罪嫌疑人被判处三年以上有期徒刑比例、纠正侦查违法行为准确率、刑事案件抗诉准确率、纠正漏诉被告人准确率、民事行政提请抗诉案件上级院采纳率、民事行政再审检察建议法院采纳率、监所检察建议(意见)纠正率、社区矫正对象管理监督覆盖面等指标。在队伍专业化项目中，可设置本科以上学历干警占比、专业人才占比、检察干警年度受教育培训学时数、年度调研成果应用数等指标。在管理科学化项目中，可设置制度建设覆盖率、检察政务网上流转率、绩效考评满意度、案件监督管理覆盖率、廉政风险排查覆盖率、全院和谐度等指标。在保障现代化项目中，可设置检务网上公开率、数据信息资源采集覆盖率、科技经费支出占比、科技装备配备率、信息导侦作用率、技术办案运用率等指标。在“评判指标”项目中，可设置同级党委、人大、政府、政协满意率，人民群众对检察工作的满意度，同级人代会检察工作报告通过率等项目。在“特色指标”项目中，可设置反映地区检察工作特色和亮点的指标。

　　指标体系的监测，主要采用设置权重的办法，对“基本指标”实现程度进行综合评分。以苏州市检察院委托张家港市检察院编制的基层人民检察院科学发展指标体系为例，执法规范化权重50%、队伍专业化权重15%，管理科学化权重20%，保障现代化权重15%；“评判指标”作为建设成效的评判标准，不纳入权重；“特色指标”作为“四化”建设的特色项目，纳入权重的加分项目，实现一项即得1分，最高得5分。权重分值计算方法可以有两种：一是基本指标中的单项指标实现程度÷目标值x权重分值=单项指标得分；二是基本指标中的单项指标实现程度等于或大于目标值的，得权重分，否则不得分。指标体系的监测结果具有较为客观的评价作用。仍以上述指标体系为例，检测结果显示，适用该指标体系，如果综合评分达到90分以上，且“基本指标”中的单项指标实现程度达到80%以上，“评判指标”达到85%以上的，即达到“四化”建设先进院的标准；如果综合评分达到75分以上，且“基本指标”中的单项指标实现程度达到70%以上，评判指标达到70%以上的，即达到“四化”建设达标院的标准。

　　基层人民检察院“四化”建设是一项长期的动态的系统工程，指标体系的构建也应是动态发展的，应当随着情况的变化作出及时调整，以更好地发挥导向作用。同时，要坚持指标体系的客观评价和司法公正的主观评价的有机统一。指标体系是推进基层院建设，提升检察工作科学发展水平，实现司法公正的有益制度机制，而绝不是各项检察工作的归宿。对于检察机关和检察人员来说，指标体系如渡河之舟，其旨在到达维护公平正义之彼岸，本末不可倒置。(王君悦)

　　(作者为江苏省苏州市人民检察院检察长)