“民告官”难见领导出庭应诉 学者称不必形成法律

　　按行政首长出庭应诉制规定，行政诉讼案件中，单位或者部门负责人要出庭应诉，然广东7地区试点一年，却鲜有部门领导出庭

　　“民告官”时缘何难见一把手？

　　编者按：“行政首长出庭应诉制”在广东7地区已实行一年之久，落地难的问题尚未真正解决。如何将“软办法”变为“硬约束”是未来需要重点解决的问题。

　　在行政诉讼的法庭上，“唇枪舌战”的不仅是代理律师，还有局长、副局长等部门领导。近日广东在深圳、佛山、中山、江门鹤山市等7个地区实行“行政首长出庭应诉制”已一年余，一开始人们寄予厚望，而现在一把手不出庭、部门领导出庭不发言等问题慢慢浮出水面，“制度出台容易落实难”的问题引起舆论的热议。

　　“ 法庭是最好的培训课堂 ”

　　行政首长出庭应诉制指在行政诉讼中，被诉讼机关单位的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人要出庭应诉。自陕西合阳县于2000年率先打破行政诉讼被告不出庭“惯例”后，行政机关负责人出庭应诉这一新生事物在我国很多省市如浙江、江苏、山东、河南、安徽的不同地区均做了有益的尝试。2011年7月，广东省纪委、省法院等4单位牵头，选择深圳、佛山、中山等7个市(区)，建立“行政首长出庭应诉机制”，这在省级机关中尚属首次。

　　各试点根据当地情况制定部门领导出庭应诉的相关要求，一般规定为以下情况部门领导人应该出庭应诉——本单位本年度第1件第一审行政诉讼案件，以后累计每5件出庭应诉1件；重大、复杂或人民法院认为确有需要出庭应诉的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件；同级政府要求出庭应诉的行政诉讼案件。

　　在广东7个试点地区中，佛山市取得良好成效。2011年全年，佛山市两级法院共受理一审行政诉讼案件673件，其中行政机关负责人应当出庭应诉的案件为122件，实际出庭应诉的为86件，负责人出庭应诉率为70.5%。今年上半年佛山全市两级政府按规定首长应出庭应诉的为119件，已开庭117件，实际出庭112件，出庭率达95%以上。应诉率在7个试行地区中最高。 “这样子出庭，其实已经是第3次了。我是搞技术出身的，法律专业上的事虽然不太懂，但我觉得，出庭应诉的收获很多。”佛山市顺德区国土城建和水务局副局长黄杰光在庭审结束后说。近日，一起市民状告佛山市住房和城乡建设管理局的案件，在佛山市中级人民法院行政庭开庭审理，黄杰光作为被告方的委托代理人出庭应诉。

　　今年1月，陈小姐因所在出租屋非法出租行为未得到及时的行政处罚而将深圳市福田区房屋租赁管理局告上法庭，该局一位科级领导出庭应诉。陈小姐的代理律师梅春来律师告诉记者，该科长由于本身是法律专业出身，在庭上“对答如流”，对行政行为的解释起到较好的效果。“如果是一把手，不一定如此熟悉他们的业务，因此法制办公室的领导出庭也是合适的。” 龙岗区人民法院院长田卫东一直非常重视行政首长出庭应诉制。他认为行政首长出庭既有利于知己知彼，又有利于协调问题。

　　无具体细则明确行政首长到庭

　　尽管众多律师认为，法庭是行政机关最好的培训课堂，但中国素有“无讼以求”、“息讼止争”的法律传统。记者调查发现，在实际司法实践中，行政部门领导出庭的情况不尽如人意。 记者从多个试点法院获悉，首长出庭应诉制度难以推行的最大问题在行政首长出庭的随意性较大，没有具体细则进行约束。尽管广东省中山市在2007年就出台了《行政机关行政应诉工作规则》，明确行政首长出庭应诉制度，但中山市中级人民法院宣传科相关工作人员告诉记者，据他了解，部门领导甚少出庭应诉。

　　广东省知明律师事务所主任律师汪腾锋告诉本报记者，在行政诉讼案件中，与委托代理律师一起出庭的部门领导非常少。“谁也不愿坐到被告席上，部门领导更是，他们主要是面子上过不去，总感觉出庭是件很难堪的事情。”广东省人民法院行政庭庭长付洪林也有着类似的观点：“从现在试点情况看，我们一些行政首长认识还不到位，坐在法庭上，就浑身不自在。其实当被告并不丢人，反而更是尊重法律、依法行政精神的体现。”

　　有着多年行政诉讼经验的律师梅春来告诉记者，在他接触过的行政诉讼案中，他发现按规定出庭的部门领导非常少，而一把手更是罕见，“有出庭的多是部门的处长或者科长，一把手非常少见。就算行政首长出庭，也多数坐在一边，一声不吭。”今年8月16日，顺德区村民罗锡添因房产证过户问题将该区国土城建和水利局告上法庭。该案在佛山中级人民法院开庭两个小时内，该局黄局长始终没有发言，全程由代理律师应对。庭后，黄局长解释道，“自己对业务还是相当熟悉”，但对如何在法庭上应诉还是“新手”。

　　从“ 软办法 ” 到 “ 硬约束 ” 采访中，不少业内人士表示，制度的出台是一项突破，制度的落实更需要与之配套的毅力与决心。

　　2012年下半年，广东省高院加强“行政首长应诉机制”与“不出庭扣绩效分”两项试点工作，成立督导组赴各地检查督导，并在条件成熟时在全省铺开。而在各试点地区中，把行政首长出庭应诉制落实为“硬约束”的地区仅在少数。

　　2012年3月，作为其中试点地区之一的佛山市强调行政机关负责人出庭应诉要加强考核问责，力争在2012年出庭应诉率达80%以上。

　　2011年4月，佛山市率先印发《2011年佛山市市级机关绩效与作风建设考评实施细则》，明确规定相关负责人未按照《佛山市行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法》规定出庭应诉的，每宗扣0.1分，并影响行政机关的绩效排名，起到一定威慑作用。据统计，佛山三水区去年行政机关负责人应出庭应诉的案件有11件，实际出庭应诉的仅1件，出庭应诉率为9%。为此，一些行政机关吃了扣分的亏，之后三水区进行了反省和调整，目前，该区行政机关负责人出庭应诉达100%。

　　田卫东建议，尽快制定行政首长出庭应诉工作办法，充分借鉴各地经验，既要明确行政首长出庭应诉的案件类型、内部分工，还要规定案件备案、监督、考核等相关内容，使之能真正落到实处。 知名公益律师沃兴伟认为，对于政策制度的落实应建立一整套科学规范的监督程序，同时有效吸纳媒体监督和公众监督，才可能确保政策的真正“落地”。

　　不过广东地方法制研究中心研究员、华南理工大学法学院教授余军却有不同见解，他认为没有必要把这项政策变为“硬约束”，只能当做现阶段过渡政策。

　　“行政机关首长主要职能是行政管理，强制性地要求行政首长每案到庭可能会对其正常职责的履行产生影响，在职业分工十分精细的现代社会，行政首长完全可以委托精通诉讼技巧的专家或律师代理出庭。而且行政首长不一定对司法诉讼很熟悉，在应诉技巧方面有可能不如律师，因此行政首长出庭效果不一定很好。”(记者 何东霞)