北京怀柔区检察院探索流动人口轻微犯罪不捕机制

　　在一些地方，和本地人相比，外地犯罪嫌疑人适用逮捕率高、被告人判实刑多缓刑少。北京市怀柔区检察院探索流动人口轻微犯罪不捕机制破解这一问题——

　　外地嫌疑人在这里实现“法律同城待遇”

　　“我们刚刚办完王鹏展不予批准逮捕决定，中午他就能回家吃饭！”10月19日上午，记者刚刚走进北京市怀柔区检察院，侦查监督处处长堵久虎就告诉记者。怀柔区检察院的决定，令王鹏展没有想到，“自打十天前进了看守所，我就想完了完了，再也出不去了！”

　　10月9日深夜，王在工地上干完活翻入一户人家找吃的，瞬间产生了偷东西的念头。10月17日，怀柔区公安分局将王鹏展涉嫌盗窃一案提请区检察院批准逮捕。根据该院《关于流动人口轻微刑事犯罪不捕工作办法(试行)》(下称“流动人口不捕办法”)，侦查监督处经过风险评估后作出了不捕决定。

　　“这在以前不太可能。那时就一个字：捕！”堵久虎说，过去流动人口涉嫌犯罪，由于担心人跑了，侦查监督部门一般都作出批捕的决定。

　　流动人口犯罪“三高”

　　怀柔区检察院检察长蓝向东介绍，中国社会科学院发布的一份报告显示，从2000年以来，北京市流动人口平均每年按70万的速度增长，2011年登记的流动人口占全市总人口的40%。怀柔区总人口约37万人，流动人口接近13万，比例超过三分之一。

　　怀柔区检察院调研发现，流动人口犯罪“三高”比较突出：一是高发案率。据统计，北京市检察机关近几年审查批捕的涉嫌犯罪的流动人口占批准逮捕总数的70%。二是高逮捕率。2008年至2010年三年，怀柔区检察院办理的涉嫌犯罪的流动人口批捕率达到85%，比本地人口批捕率高出11个百分点。三是犯罪的流动人口被判实刑率高。2008年至2010年三年，犯罪的流动人口被判处三年以下有期徒刑的达到70%，判处缓刑的仅为15%。

　　“可以说，在强制措施的适用和刑罚的适用上，对流动人口是比较严厉的。相比之下，对于本市涉嫌犯罪人员则比较宽缓。”蓝向东说，这样的做法与“罪刑相适应原则”和“法律面前人人平等原则”有冲突之嫌，会让人怀疑存在地方保护主义。

　　办案人员反映，在办理流动人口刑事犯罪中，他们普遍担心不采取限制人身自由的强制措施，嫌疑人很可能一走了之，诉讼就难以继续进行。在适用取保候审的强制措施中，涉嫌犯罪的流动人口大多无法在犯罪地提供保证人，要么提供的保证人同样是流动人口，容易出现两者一同消失的风险。在采取保证金的保证方式中，流动人员因经济状况较差，如何确定合适的保证金又成为一个难题，“高了掏不起，少了发挥不了作用”。于是，司法实践中，流动人口只要构成犯罪就作出逮捕决定，实属无奈之举。

　　“这是司法实践中令人尴尬的问题，也是一个司法困境。”蓝向东说。。“流动人口不捕办法”出台

　　流动人口犯罪后，有没有可能得到和当地人一样的诉讼权利？

　　“搞清流动人口的犯罪规律、流动规律，这个问题就不难回答。”蓝向东说。

　　怀柔区检察院调研发现，就流动人口犯罪规律而言，数据表明北京市流动人口犯罪中，70%是轻微刑事犯罪，90%属于初犯、偶犯。从犯罪性质严重程度上看，涉嫌犯罪的流动人口的逮捕必要性并没有想象中那么迫切和严重。

　　这些年，北京市流动人口流动规律正在逐步发生着变化：一是家庭化趋势明显。据有关部门调查，1994年，北京市流动人口中未婚者所占比例为34.1%，到2006年降至22%。在已婚流动人口中，75.3%为夫妻双方同时在京流动。二是滞留时间比较长，半年以上者居多。三是工作相对稳定。不论是打工还是做生意，不少流动人口的工作关系实际上是相对稳定的，很多人甚至已经成为事实上的“北京人”。

　　“这两个规律为流动人口犯罪适用不予逮捕措施提供了实践基础。”蓝向东说，比如有相对固定的工作单位、住所，在北京学习、工作、居住一年以上等，与本地人没有多少差别。

　　2010年年底，经过大量调研和论证，该院出台了流动人口轻微刑事犯罪不捕机制，制定了《关于流动人口轻微刑事犯罪不捕工作办法(试行)》、《关于对流动人口轻微刑事犯罪适用不捕措施风险评估办法》，对公安机关提请批准逮捕的流动人口轻微刑事犯罪案件在对逮捕必要性进行量化评估之后，决定是否对嫌疑人批准逮捕，力求从司法实践中寻求流动人口适用强制措施的公平、公正、效率问题的解决路径，实现和维护流动人口的诉讼权益，保证法律统一正确实施。

　　捕还是不捕“打分”定

　　怀柔区检察院制定的《关于对流动人口轻微刑事犯罪适用不捕措施风险评估办法》共有8条，详细规定了流动人口轻微刑事犯罪不捕的条件、程序等内容，通过对犯罪嫌疑人的个人情况、犯罪行为、犯罪后表现和是否具有帮教条件四个方面进行“打分”，综合评估流动人口犯罪案件，最终作出是否批准逮捕的决定。

　　“打分”第一步是明确适用范围，流动人口不捕机制的前提条件必须是轻微刑事案件；第二步是明确风险评估等级，把等级分为高、中、低三个风险等级，低风险为16分之内，可以不捕；17分至27分为中风险，逮捕或者不逮捕；28分以上为高风险，逮捕。

　　侦查监督处检察官李国超给记者看了一份《流动人口轻微刑事犯罪适用不捕措施风险评估表》，该表共设置了4大类14项评估内容，增强不捕工作的可操作性与客观性，减少人为因素影响。

　　第一类是对犯罪嫌疑人个人情况进行评估。个人情况具体内容包括工作收入、居住状况、刑事责任年龄、特殊身份、不良嗜好、违法犯罪记录、作案次数7项。每一项又细化成低中高风险三档具体标准，比如刑事责任年龄14岁至16岁为低风险，加1分；16岁至18岁为中风险，加2分；18岁以上的为高风险，加3分。

　　第二类是对犯罪行为进行评估，包括犯罪作用地位、作案次数、余罪3项；第三类是对犯罪后表现进行评估，包括认罪悔罪、退赃退赔和解情况两项；第四类是对犯罪嫌疑人是否具有帮教条件进行评估，包括帮教条件、家庭情况两项。

　　2010年，蔡福顺在餐具消毒公司当配送员期间，认识怀柔一家酒楼女收银员，后以能够帮忙办理驾驶证、外地进京户口、找工作等为由骗取对方信任，10余次共诈骗对方2万元用于挥霍。

　　该院审查后认为，蔡福顺到案后能如实供述罪行，认罪态度较好，系初犯，犯罪情节较轻，并且积极赔偿被害人经济损失，双方达成和解，而且其公司老板愿意继续接纳蔡并为其担保。经过评估，蔡属低风险，没有逮捕必要，最终作出不予批准逮捕的决定。

　　2011年9月，蔡福顺被以诈骗罪判处有期徒刑六个月，缓刑一年，罚金3000元。

　　“法律同城待遇”正在实现

　　“人一旦跑了，就是一起办案事故。”堵久虎接受采访时不无担忧地说，直到法院作出判决，办案人员的心才能放下，“试行流动人员不捕机制，同样存在风险。”

　　为了确保不捕的嫌疑人“人不跑”，能够“随叫随到”，该院专门建立了跟踪回访工作机制，要求不捕的流动人口每两周与案件承办人联系一次；未经执行机关批准不得离开所居住的市、县；在传讯时及时到案等，并对这些事项作出承诺。

　　2011年10月，外省来京务工妇女刘艳华低价买下两个小孩偷来的电动自行车，案发后她傻眼了，“哪里知道自己花钱买东西还犯法？”公安机关将该案提请检察机关批准逮捕。怀柔区检察院审查认为，刘的老公和子女都在怀柔，有较为固定居所，经过评估认为属于低风险，作出不捕的决定。

　　“取保候审阶段，她经常给我们打电话报告情况。”堵久虎说。刘艳华是一位朴实的农民，为了表达对检察机关依法办案的感谢之情，甚至捉了自家养的柴鸡表达谢意。2012年2月，她被以掩饰、隐瞒犯罪所得罪判处罚金2000元。

　　经过近两年的实践，不捕机制取得了一定成效。2011年，该院共对83人因犯罪情节较轻作出不予批准逮捕决定，其中37人为流动人口，占44.58%，而此前三年的这一比例为24.31%，流动人口不捕率明显提高。截至目前，仅有1名嫌疑人因保证人不愿意继续担保而变更强制措施，其余均未发生脱保情况。36人中已经有26人判决，均被判处缓刑或单处附加刑。2012年1月至9月，该院共对98人因犯罪情节较轻作出不予批准逮捕决定，其中44人为流动人口，占比为44.9%，流动人口不捕率比上年度又提高了0.3个百分点。

　　“流动人口犯罪高批捕率、高实刑率的状况有了很大改观。”蓝向东表示，毕竟流动人口与本地人口在保障诉讼顺利进行的条件方面存在差异，要实现两者完全同等对待不太现实，但差距正在逐步缩小，流动人口与本地人的“法律同城待遇”正在实现。（党小学）