行政类事业单位改革分析：普遍做法可用法规固定

　　行政类事业单位可以怎么改

　　过去对行政类事业单位没有从法律法规层面上作出统一界定，建议依法完善认定标准，并将改革中一些具有普遍共识的做法，以法规形式固定下来

　　文/任进

　　十八大重申“推进事业单位分类改革”，这是在2011年3月23日中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下称为《指导意见》)以后，中央再次强调的重要任务。其中，行政类事业单位地位比较特殊，是分类推进事业单位改革的难点。

　　对此，学术界加强对行政类事业单位的研究，探讨其改革路径和法治化方向，可以为实务操作提供一定参考。

　　改革首先要明确对象。《指导意见》将事业单位分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。所谓行政类事业单位，是指依据法律法规授权，按规定程序批准设立，履行行政决策、行政执行、行政监督等行政管理职能，纳入国家财政预算，并按照行政机构方式运行的事业单位。

　　中央编办并要求，认定事业单位承担行政职能的依据是法律、行政法规、地方性法规授权和党中央、国务院文件规定，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等为依据。

　　从授权角度认定，依据主要是法律法规。如根据《保险法》相关规定，中国保监会作为保险监督管理机构，依照法律和国务院规定的职责，对保险业实施监管。

　　也有少数行政机关根据法律法规进行授权的情形，如根据《公路法》第8条，县级以上地方交通主管部门可以决定授权由公路管理机构(事业单位)依照公路法规定行使公路行政管理职责，这与法律法规直接授权不同。

　　还有由党中央、国务院文件规定的，如国务院各部门主要职责、内设机构和人员编制规定(“三定规定”)。但按照中央改革要求，部门规章、地方政府规章、中央(国家)部委文件、地方党委政府文件等，不能作为认定行政类事业单位的依据。

　　从职能角度认定，《指导意见》界定的“行政决策、行政执行、行政监督”等职能，表述比较宽泛，可依法具体分析。例如，一般事业单位不得制定规章，中国证监会经《证券法》第179条授权，可以依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则。但为机关行使职能提供支持保障的机构，由于不对外承担行政职能并作出行政行为，不应纳入行政类事业单位。

　　改革对象范围确定之后，按照《指导意见》关于政事分开的要求和精简、统一、效能的原则，应结合深化行政体制改革和政府机构改革，多渠道分流行政类事业单位，推进事业单位承担的行政职能逐步划归行政机构。

　　对完全承担行政职能的行政类事业单位，可考虑整体转为行政机构，具体采取方式可以有：结合大部门制改革，与现有行政机构合并；不宜合并的，优先调整为现有行政机构的内设机构；确需单独设置的，在规定的政府机构限额内按照精简、效能的原则设置。

　　对部分承担行政职能的事业单位，可考虑认真梳理职能，原则上将其承担的行政职能划归到主管部门或其他有关行政机构。如果事业单位承担的公益服务职能较强、工作任务较重且不与其他事业单位职能交叉、重复设置，可继续保留事业单位独立建制，类别由行政类调整为公益类，并按照公益类事业单位改革的要求和政策进行改革；如果工作任务不足或与其他事业单位职能交叉、重复设置，可将其并入其他事业单位；如果事业单位承担的行政职能逐步萎缩且工作任务严重不足，可予以撤销。

　　对既无法律、法规授权，又未依法履行行政委托手续而承担公共事务管理职能的事业单位，考虑将其职能收归行政机构或党委部门，机构予以合并或撤销。对认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，建议在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理，涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。

　　需要提醒的是，在推进行政类事业单位改革中，应把法治建设摆到更加重要的地位。中共中央办公厅、国务院办公厅2012年《关于严格控制机构编制的通知》，强调在机构编制方面的探索创新，必须在现行法律法规的框架下进行。这就要求正确处理行政类事业单位改革与法治的关系，既要坚持改革方向，又要严格依法改革和规范。

　　鉴于过去对行政类事业单位没有从法律法规层面上作出统一界定，各地方、各行业事业单位承担行政职能的情况和做法不尽相同：有通过法律法规授权的，也有行政机关依法或自行委托的；有的单独设置机构，有的合署办公或加挂牌子；有已经参照公务员法管理的，也有仍然作为事业单位的。

　　对于这些行政类事业单位，可以考虑在梳理其执法主体类型、职能和人员基础上，依据法律法规和中央政策文件进一步制定和完善统一的认定标准。

　　同时，随着行政类事业单位改革的深化，建议相应修改现行不完善的法律法规有关规定，注意体现行政类事业单位改革的精神；将行政类事业单位改革中一些具有普遍共识的做法，以法规形式固定下来，推动事业单位改革规范有序发展。

　　(作者单位：国家行政学院法学部)