民告官起诉难胜诉难 专家称需打破地方施压法院

　　民告官起诉难受理难胜诉难调协不明专家建议

　　行诉法修改需打破地方施压干扰法院

　　随着刑事诉讼法、民事诉讼法的相继修改，三大诉讼法之一的行政诉讼法何时修改日益受到关注。全国人大常委会近日通过的2013年立法工作计划明确，行诉法修改草案将于今年10月提交初审。

　　对于行诉法修改的消息，多位法院行政庭负责人5月28日接受《法制日报》记者采访时均表示欢迎。他们说，现行行诉法已实施20多年，虽然在保护公民权益、促进依法行政方面发挥了巨大作用，但民告官起诉难、胜诉难等一系列问题未能很好解决，亟待立法修改完善。

　　入口不畅

　　2008年至2012年，江苏法院行政案件一审受案数基本平稳，总体略有下降。除2008年为6142件外，其余年份在5500件至6000件之间。

　　“这反映出，行诉法实行多年，阻塞民告官救济渠道的起诉难、立案受理难顽症尚未根本改善。”江苏省高级人民法院行政庭庭长周茸萌直言不讳。

　　入口不畅，需扩大行诉法受案范围，也是近年来法学界和司法实务界的共识。

　　“行诉法仅列举了7种可以提起诉讼的行政行为，如此规定不合理。”浙江省宁波市镇海区人民法院行政庭庭长于广学说，应采取排除式立法方式，规定若干不能提起诉讼的具体行政行为，其他的均可提起诉讼。

　　北京市第二中级人民法院行政庭副庭长陈良刚建议，行诉法修改时应适当扩大受案范围，放宽原告资格，简化被告资格和合理设定起诉期限。

　　“可以有条件允许社会团体代表其成员利益提起诉讼，这既符合社会团体的成立目的，又使诉讼更经济；可以实施被诉行政行为的行政机关或组织为被告，即‘谁行为，谁被告’,这便于相对人识别；可以考虑适当延长起诉期限。”陈良刚举例说。

　　对于将抽象行政行为纳入受案范围、放宽扩大原告权利保护范围等建议，周茸萌表示认同。“这对缓解行政案件起诉难、立案受理难有一定作用，但不可能解决根本问题”。

　　“立法局限性只是次要因素，司法中对受案范围的人为掌控，才是影响行政案件受理的主要因素。”周茸萌说，一些地方政府和行政机关因其作出的行政行为缺乏法律依据，或出于对地方利益、部门利益考虑，向法院施压，干涉依法立案；一些法院迫于压力限缩法定受案范围，人为抬高受理门槛，将应当受理的行政案件拒之门外。

　　周茸萌认为，此次行诉法修改，不仅要考虑适当扩大行政诉讼受案范围，更重要的是要研究创设对干扰法院依法受理案件和对法院违法不受理案件的制约、制裁措施方面的刚性条款。

　　胜诉不多

　　民告官起诉难、受理难，胜诉更难。

　　2007年至2012年，镇海区法院审理的民告官案中，原告胜诉比例最高的是2011年的10%，最低为2012年的2.8%。其他均在6%至8%之间。

　　“目前，民告官案‘民’的胜诉率偏低，‘官’的直接败诉率正逐年下降。”周茸萌说。

　　行政机关直接败诉率低是否说明行政机关依法行政能力在提高？对于记者的提问，周茸萌表示，存在这种因素，但由于法院的实体裁判率不到全部审结案件的三成(近七成协调撤诉结案)，故被告直接败诉率低也不能简单得出涉诉行政行为违法情形较少这一结论。

　　周茸萌认为，民告官胜诉不多有两大原因，应当通过修改完善法律等方式解决。一则，一些地方政府干扰法院公正司法，导致基层法院缺乏足够威信与能力承担大多数行政纠纷的终局化解任务，对违法行政行为不能依法判决败诉。另外，现有行政诉讼制度赋予法院司法审查的范围和强度有限，难以解决实质性行政纠纷。行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，许多案件无法直接针对当事人的实体利益作出判决，也难以给予当事人实质性司法救济。

　　他举例说，行政案件中占比较大的城建和劳动社会保障案件，当事人起诉的根本原因往往都是不满补偿或赔偿标准、方式和数额，而这些问题多涉及行政裁决、行政给付等裁量性、专业性较强的行政行为，更多的属于行政合理性问题，现有行政诉讼救济功能的局限性不能很好地回应这些诉求。

　　原告不服

　　原告大量败诉，直接引发大量上诉。

　　于广学介绍说，2010年，镇海区法院行政案件上诉率达91.67%，为近5年来最高；2012年为80%，最低的一年也有60%。其中，85%为原告上诉。

　　上诉率高不单单出现在镇海。北京二中院近5年受理的行政诉讼案件中，除2012年外，各年度受理的一审案件均低于50件，超90%的案件为二审案件。

　　“行政诉讼的基本功能之一是化解行政争议，但从现状看，这项功能发挥得还不十分理想，行政案件上诉率、申诉率偏高，服判息诉率偏低。”陈良刚坦言。

　　对于上诉率高的原因，于广学分析称，一大原因是原告对基层法院工作存在误解偏见，认为法院是当地政府的一个部门，在处理案件时会“官官相护”，败诉后认为法院有意偏袒被告，因而上诉。

　　“一些原告对行政诉讼相关法律规定不了解，起诉时所列被告主体不适格，法院释明后仍拒绝变更被告，被裁定驳回起诉后提起上诉。”于广学说，一些行政机关机械执法，缺少与当事人沟通，导致当事人怒气大，败诉后赌气上诉。

　　此外，行政诉讼裁判方式单一也是造成上诉率高的原因之一。目前，行诉法仅明确4种判决形式：维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。而一些违法行政行为和不作为，既不可能撤销或变更，也无法要求其再履行。当事人的请求没有得到满足。

　　为此，陈良刚建议，行诉法修改时应进一步丰富充实裁判方式，有必要将驳回诉求判决、确认判决等方式固定下来；同时，结合行政诉讼类型化，考虑设置一些新的判决方式。

　　“建议适当拓宽变更判决适用范围，可考虑对涉及钱款计算或认定的羁束行政行为、对民事争议为基础的行政案件等适用变更判决方式。”陈良刚说。

　　调协不明

　　虽然现行行诉法明确规定法院审理行政案件不适用调解，但司法实践中行政诉讼调解一直在进行，只是改头换面称其为协调。而且近年来行政诉讼协调撤诉率高位运行，并有继续攀升趋势。

　　行政诉讼到底要不要调解？法院系统和法学界都在思考，也是此次行诉法修改面临的一大问题。

　　接受采访的法官普遍认为，调解明显增强了行政诉讼的纠纷解决功能，增加了裁判以外的救济方式。特别是在行政与民事交叉案件或涉及行政赔偿案件中，调解有利于最大限度地保障原告的实体权益。

　　但调解的负面作用也不容忽视。

　　“一味强调调解，对于违法行政行为不能及时判决撤销或确认违法，久调不决反而增加了预防和化解行政争议的难度。”周茸萌表示，一些是非未分清，程序不规范、结果不公开的调解，既违反调解自愿、公开性与公正性，又在一定程度上影响司法权威。

　　于广学认为，结合当前司法实践与国外行政诉讼的经验，行政诉讼中应引入调解，但在法律条文中应规定可进行调解案件的具体情形，明确双方达成的行政调解书性质。

　　“行诉法修改应确立行政诉讼以裁判为主，调解为辅的司法理念，确立有限调解原则。”周茸萌建议，对于被诉行政行为的行政主体明显超越职权，行政行为无效或不成立的；被诉行政行为涉及国家利益或重大公共利益或者他人合法权益的；以及诉讼参加人明确拒绝调解的等，应明确不宜调解结案。(记者周斌本报见习记者蒋皓)