业界谈涉农职务犯罪:提升专业化水平 合力击破

图为研讨会现场 　牛向峰/摄

　　近年来，随着国家新农村建设政策的实施和城镇化建设进程的加快，涉农职务犯罪呈现犯罪数量持续增长、涉案金额不断增多等特点，涉农职务犯罪预防工作面临一系列新情况、新问题、新挑战。

　　7月25日，由南京市检察院和检察日报社共同主办，南京市浦口区检察院承办的“构建预防职务犯罪人民防线——预防涉农职务犯罪探索与实践”研讨会在南京召开，司法实务部门专家、法学学者、村官等200余名代表参加了会议。与会代表围绕涉农职务犯罪预防的探索实践、存在的难点、方法路径等问题交流经验、展开研讨。

　　聚焦“浦口样本”：预防涉农职务犯罪的探索与实践

　　近年来，南京市检察机关积极构建新时期预防职务犯罪人民防线工作，在预防涉农职务犯罪方面取得了积极效果。其中，南京市浦口区检察院的尝试作为一个富有特色的实践样本，引起与会代表的关注。

　　“乡村可以看作是国家的微缩景园，乡村权力腐败是社会最基本单元的权力腐败，涉农职务犯罪激起农民不满，将直接威胁到整个政权基础。”清华大学教授张建伟点明了涉农职务犯罪预防工作的重要性。

　　“群众富不富，全看村干部。”南京市浦口区检察院检察长翟建明用朴实语言道出农村基层自治组织清廉程度直接关系着群众切身利益。

　　他说，浦口区检察院结合区域特点，着重抓住基层组织自治性权力、委托性权力和延伸性权力运行的环节和特点，有针对性地进行多项创新探索，推动基层执法单位联合开展预防，形成了以机制化保障为基础的预防合力——推动完善村官权力监督制约机制，推动完善农村财务规范管理机制，推动完善农村资产经营管理机制，推动完善村务工作规范运转机制。这四项机制有机结合，有效规范了基层权力的运行。

　　浦口区检察院的探索是江苏省检察机关构建的“预防职务犯罪人民防线”大背景之下的一个典型样本。南京市检察院副巡视员、预防局局长林志梅表示，南京市检察机关综合运用检察建议、宣传教育等检察预防形式和手段，积极构建预防职务犯罪人民防线。具体而言：一是开展专题预防调查，推动社会管理制度完善。二是充分运用检察建议，保障社会稳定发展。三是注重强化预防宣传，营造风清气正社会氛围。四是发挥年度预防报告作用，为党委和政府提供决策参考依据。

　　安徽省检察院职务犯罪预防处处长王玉兰提出，专业化与社会化是检察机关开展预防职务犯罪工作的两只轮子，专业化是立身之本，社会化是强效之道，两者相辅相成、缺一不可。安徽省检察院在开展涉农资金领域专项预防工作中的做法主要是“先专业化，后社会化”，先做好预防调查，再推动专项预防。

　　河南省郑州市中原区检察院检察长王青介绍了该院预防涉农职务犯罪3十4工作模式，即健全3项制度(联动工作机制、惩防一体化机制、网格式调查机制)；围绕4项重点工作，即围绕新型城镇化建设中的监管薄弱环节、新型农村合作医疗、重大工程项目、案件高发领域开展预防调查。

　　以派驻检察室为平台预防涉农职务犯罪，是另一种有益探索。据山东省淄博市临淄区检察院预防局局长于家欣、山东省寿光市检察院职务犯罪预防科科长王冰介绍，山东省检察机关派驻基层检察室延伸触角，深入各乡镇、社区与群众近距离接触，提高了基层群众了解、参与、支持预防工作的积极性。

　　在对各地检察机关预防涉农职务犯罪工作给予肯定的同时，中国青年政治学院副院长林维教授从犯罪学角度分析了涉农职务犯罪多发的原因。从宏观层面看，涉农职务犯罪多发既受到当下农村城镇化转型的影响，又源于对基层自治权力规范之不足。从微观层面看，农民与村官的文化素质、法律素养、权利意识都处于萌芽状态，他们都对自身的权利(权力)边界认知不清，是导致涉农职务犯罪多发的另一原因。

　　林维认为预防涉农职务犯罪要在制度上有所创新。一是让利益的相关者成为利益的监督者，赋予农民权利主体地位，进而监督基层权力行使。二是推动社会预防与检察预防相结合，依靠全社会的力量，避免孤军奋战。三是注重专项预防，权力在哪儿、资金在哪儿，预防就要同步跟上。四是将个案预防与制度预防相结合，弥补制度上的漏洞，最大限度地遏制职务犯罪。

　　村官职务犯罪防治：涉农职务犯罪预防的难点

　　南京市浦口区是一个城乡两元结构非常典型的地区，浦口区检察院从预防村官职务犯罪入手，积累了许多经验。由该院与南京大学犯罪预防与控制研究所合作的课题成果《村官职务犯罪防治研究报告》(下称《报告》)吸引了与会人员的目光。

　　南京大学犯罪预防与控制研究所所长狄小华教授在发布该报告时，着重介绍了报告对村官职务犯罪特点、规律的研究，对村官自治存在的问题，以及村官自律薄弱的原因进行了深入分析，为从源头治理村官职务犯罪提出了有针对性的预防对策。

　　对此，江苏省张家港市检察院检察长蔡蔚深有感触。他说，预防涉农职务犯罪存在的主要问题是：对涉农职务犯罪的框架没有预估，对个案分析、类案研究的深度还不够，现有的预防往往是对浅表性问题出台对策，而缺少对社会学、管理学等知识的综合把握。从今年苏州查办涉农犯罪的情况来看，由村经济引发的个别涉农的部委办局中工作人员滥用职权行为导致的犯罪多发。这表明，在开展预防工作时，要把预防村官职务犯罪和行政管理、政府管理紧密结合起来，而目前的工作显然做得还不够。

　　村级财务管理制度不完善，是预防涉农职务犯罪的另一难题。广西壮族自治区桂平市检察院检察长卢海德表示，财务管理混乱是滋生职务犯罪的温床。当下很多农村没有按照财务制度建立规范的账目，在乡镇统筹管理的基础上，自己另设“小金库”实行账外管理。有的村基本上没有经费收支审批制度，人人管钱管物，自批自报，经费收支审批不规范。个别财务人员不懂会计业务，不坚持原则，唯村支书和村委会主任的命令是从，存在白条子下账、假票据入账等现象。

　　黑龙江省鹤岗市工农区检察院副检察长庄乾龙分析了涉农职务犯罪的特点：一是涉案人员多集中在村“两委”(村委会和村党委会)人员；二是涉案罪名集中在挪用公款、贪污、受贿等罪名；三是涉案领域集中在土地征用开发与支农惠农资金管理使用环节，并呈范围不断扩大的趋势。与此同时，他认为基层检察机关预防部门存在的人员配备不足，业务素质不高，对农村经济、财务管理知识不熟悉等问题，客观上制约了预防工作的开展。

　　“基层干部权力过于集中，监督基础薄弱。”福建省南安市检察院检察长陈凤华、湖南省长沙市望城区检察院副检察长李翔提出，一些基层干部身兼数职，同时拥有决策权和资金支配权，管理事务方式简单独断，出现了“村民不敢言，村代表不能管，乡镇政府不会管”现象。在村民组织中，村务公开、民主理财等基本制度在执行中流于形式，村民的知情权、监督权并没有得到真正落实，缺乏必要的监督制约机制，给基层干部营造了贪腐之机。

　　监督权源于知情权，林维对此非常赞同，他进而追问：农民光有知情权是否就足够了？显然，检察机关还应通过“检力下沉”、“延伸监督触角”为农民创造良好的监督空间、举报途径，以实现其知情权、监督权。

　　方法与路径：旨在对基层权力加强规范与监督

　　预防涉农职务犯罪关键在于侦防一体、惩防并举，从理念与制度层面开展预防。对如何构筑涉农职务犯罪的人民防线，与会人员纷纷建言。

　　“惩治和预防涉农职务犯罪，维护农民群众合法权益，保障农业、农村社会发展，是检察机关服务民生的应有之义。”江苏省检察院检察长徐安针对惩防涉农职务犯罪的方法、路径，提出三点要求：一是加大查处涉农职务犯罪力度，严肃查办一切损害农民群众合法权益的涉农职务犯罪案件。二是结合查办涉农职务犯罪的实际，开展专题调研，深入分析案发原因、特点和规律，从机制制度等方面研究提出对策建议，为地方党委政府提供决策服务。三是加强涉农职务犯罪法制宣传和警示教育。以农村基层组织工作人员为重点，提高基层党员干部的廉政意识，增强自律性和免疫力。

　　张建伟对浦口区检察院通过孩子为家长普法的形式表示赞赏，“一个小学生就是一个小先生”，孩子写给家长的一篇法治作文，其实是在唤醒人们内心的自我警戒，其效果可能比普通的法制宣传要强上许多。

　　江苏省宿迁市宿豫区检察院检察长王昌翔认为要提升预防实效，首先，充分发挥预防职务犯罪领导小组的作用，推动地方政府把职务犯罪预防作为年度考核的重要内容，建立考核惩处机制。其次，在经济重镇、人口大镇、重要系统或部门成立派驻检察室，以检察室为基点布控预防网络，实现“预防就在家门口”的监督格局。再次，加强风险研判。深入分析涉农重点领域、重点环节职务犯罪的特点、原因，做好专项预防。

　　“要加强对农村贿选现象的治理和预防，从源头上减少涉农职务犯罪。”广东省肇庆市端州区检察院检察长何文强、武汉市蔡甸区检察院副检察长李书桥建议有关部门在选举前要深入查证，严厉打击和惩戒贿选行为。建议推行候选人资格审查和任前公示制度，避免品行不端和曾受到刑事处罚的人被选为村干部，从源头上把好用人关。

　　四川省内江市检察院预防处处长何勇建议由检察机关、组织部门与纪检监察部门联合下文，将大学生村官预防职务犯罪工作纳入对大学生村官的综合考核；赋予大学生村官预防职务犯罪的明确职责；对大学生村官分批进行预防职务犯罪培训；由检察机关加强对大学生村官的业务指导等。

　　海南省海口市琼山区检察院副检察长陈才、海南省检察院第一分院预防科科长李雪梅提出，畅通举报渠道，建立、健全预防涉农职务犯罪的长效监督机制。例如，在农村设立举报箱或者举报电话，对于经查属实的职务犯罪举报者予以一定程度的奖励；对涉农资金实行专账管理，严格执行对涉农资金的审批支出制度，并加大对涉农资金的审计力度，及时发现和纠正问题。

　　四川省渠县检察院职务犯罪预防局局长杨洪流、河南省伊川县检察院副检察长穆灵标给出的预防路径是：结合案发领域，开展行业预防。即在规划建设、新农合资金管理、救灾资金的专项款物以及低保、社保等领域，结合查办案件实际开展行业预防。

　　高检院职务犯罪预防厅厅长宋寒松表示，开展涉农领域预防职务犯罪工作是直面基层、直面群众的工作，基层工作千头万绪，群众工作事无巨细。特别是在当前，基层的法治建设相对不足，在农村自治组织中，人们的法治观念相对淡薄，对群众的一些利益诉求和利益冲突处理起来十分复杂，检察机关更应当注意运用法治思维和法治方式开展工作。在落实各项预防对策措施的同时，要积极开展法制宣传和法治教育活动；强化制度的控制力和执行力，注意建设长效机制；简单的“缝缝补补”、“零打碎敲”无济于事，要强化宏观统筹的一体协调，对具有行业性、普遍性的问题，综合施策，综合治理。

　　“预防涉农职务犯罪，还需注意程序问题。”林维表示涉农职务犯罪包括职务侵占、挪用资金等，这涉及检察机关与公安机关之间线索移送和沟通问题。两者需要建立一个良好的沟通机制，实现案件线索快速移交，通过案件查办和对犯罪人的惩处来促进犯罪预防。

　　张建伟认为，实践中预防涉农职务犯罪的方法与路径很多，然而没有哪个方法、路径是绝对有效的。正如贝卡利亚所说，真正遏制犯罪的有效方法，不是靠严刑苛法，而是依靠刑罚的及时性。因此，探索惩防涉农职务犯罪，不能与刑事诉讼程序剥离，而应以刑事诉讼程序为本。此外，目前实践中的预防方法都是一些传统方法，缺乏现代感。如何运用新媒体开展预防工作，如何发挥农民的主体性作用，也是检察机关不能忽视的重要课题。