广东低调“探路”法治防腐 直击反腐制度软肋

漫画/姚雯

　　■两份“条例”尽管内容各有侧重，但目标指向相同：通过立法，以正式法规代替红头文件，实现预防腐败工作规范化、法制化。

　　■起草组反复修改稿件多达几十次，有时为了一个措辞或者一个条款相互间争得面红耳赤，外人还以为在吵架。“这种狂热的工作激情以及科学民主的立法精神令人感动。”

　　■有反腐专家评价：《珠海预防腐败条例(草案)》难能可贵之处在于，直面了百姓最关注、反映最强烈的若干焦点问题，如“官二代”问题、财产监控问题、“裸官”问题等，而这些问题以前一直是反腐败制度上的软肋。

　　8月1日，作为国内首个预防腐败的地方法规——《汕头经济特区预防腐败条例》正式施行。此前几日，广东另一个经济特区珠海，当地人大常委会第十二次会议亦二审了《珠海经济特区预防腐败条例(草案)》。两份“条例”尽管内容各有侧重，但目标指向相同：通过立法，以正式法规代替红头文件，实现预防腐败工作规范化、法制化。

　　在国家层面的反腐败基本法出台尚有难度的形势下，广东汕头、珠海两地利用经济特区的立法权优势，率先为预防腐败立法，在原北京市人大代表、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安看来，这种做法值得称道，“既为地方反腐累积了经验，也为国家制定反腐败法起到了试水、探路的作用。”

　　利用立法权优势，经济特区先行先试

　　在创新反腐机制方面，珠海一直在探索。去年3月，珠海率先在全国成立首个地市级预防腐败局，此后又有了开创“预防腐败立法地方先行”的想法。去年9月，起草小组成立，成员包括当地人大法工委、法院、检察院等单位的骨干。大家达成一致的目标是，将预防腐败工作拓展到珠海全社会，同时创新预防腐败措施和手段。

　　两个月后初稿形成，起草组多次征求当地职能部门和国内多位法律专家、反腐专家的意见建议。今年3月和5月，起草组又先后来到北京、广州，听取吸纳各方意见建议。“回来后我们数易其稿。比如对腐败的定义，我们几次作了修改。另外，还有廉洁承诺保障金制度的规定，初时写入条例草案，经过多次讨论，大家认为此条款与合同关联度不高，可操作性也不强，最后删除。”一位起草组工作人员告诉记者。

　　与此相似，汕头为制定出高质量的法规，亦成立了由当地市委书记、市人大常委会主任陈茂辉担任组长的起草领导小组，条例由监察局、预防腐败局、人大常委会法工委、法制局、汕头大学联合起草。在起草过程中，小组亦是广泛征求各方意见和建议，且专程赴香港、澳门等预防腐败成效较好的地区开展调研，召开立法专家论证会，邀请国内外知名专家学者把脉出招，提出论证意见。

　　参与了汕头市预防腐败条例起草和专家论证会的汕头大学法学院教授、广东省地方立法研究会副会长邓剑光向记者透露，起草组反复修改稿件多达几十次，有时为了一个措辞或者一个条款相互间争得面红耳赤，外人还以为在吵架。“这种狂热的工作激情以及科学民主的立法精神令人感动。”

　　条例不乏亮点，直击反腐制度软肋

　　《珠海预防腐败条例(草案)》共6章67条，分别在用人、防腐预警、财产申报和“裸官”等问题上作出规定，亮点颇多且针对性强。譬如，针对当前村(居)、社区等基层腐败现象有所增加，草案将社区股份合作企业也纳入了预防腐败范围；针对“裸官”问题，规定配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员，不得提任区、镇、街党政正职，不得提任市、区党政工作部门和国有企业、事业单位正职；针对“带病提拔”问题，规定问题官员启动倒查机制。

　　有反腐专家如此评价：《珠海预防腐败条例(草案)》难能可贵之处在于，直面了百姓最关注、反映最强烈的若干焦点问题，如“官二代”问题、“裸官”问题等，而这些问题以前一直是反腐败制度上的软肋。

　　当然，也有专家对条例中的一些创新规定提出不同看法。比如，珠海首次明确把非公有制经济组织和社会组织以及非公职人员也列为腐败主体，珠海市人大法工委主任王智斌认为“有利于在全社会开展腐败预防”。对此，国家行政学院

　　公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家则强调，立法将腐败概念扩大到社会腐败是正确的，但权力腐败和社会腐败这两种腐败形式处理起来要分清主次，要以权力腐败预防为着重点。

　　首次对“裸官”进行立法约束，也获得专家和社会的普遍肯定。但竹立家和大部分网友的观点是，对“裸官”的职位限制还应该更进一步：凡是“裸官”都一律罢免。“官员的权力都是国家、人民给的，试想如果一个官员的妻子儿女都在国外，他还能全心全意为国家办事，一心一意为群众服务吗？”竹立家质疑道。

　　对问题官员启动倒查机制，应该说是《珠海预防腐败条例(草案)》的另一大亮点。不过，广东德赛律师事务所高级律师邱伟生建议，法律规定中对于启动倒查机制的对象还可以扩大，让职能部门根据具体情况多一种选择的余地，而不必囿于非得撤职了才启动倒查机制。

　　《汕头市预防腐败条例》(下称《条例》)对“利益冲突制度”、“利益回避制度”、“重大事项报告制度”、“三公经费公开制度”等热点话题进行了回应。不过，汕头市人大常委会相关负责人表示，要真正发挥《条例》的积极作用，把《条例》的各项规定落到实处，还有大量工作要做。

　　后效值得期许，立法本身意义重大

　　“立法本身既体现了经济特区充分利用立法权优势先行先试的改革创新精神，同时也表明了地方治理腐败的智慧与决心。更为重要的是，条例的先行先试对其他地方的立法探索必定会产生示范效应。”邓剑光这样评价道。

　　好评虽多，那么，条例对于地方预防腐败到底能起多大的作用？

　　对此，珠海、汕头相关部门负责人均表现得特别谨慎，不愿作过多评价。珠海一位参与立法的工作人员向记者表示，“很多人包括一些专业人士，都觉得条例抓住了反腐重点和焦点。但立法只是第一步，还需要有实际操作性更强更具体的制度来配合，慢慢来吧。”

　　参与了汕头市预防腐败条例专家论证会的中国政法大学教授刘莘表示，对条例的后续影响现在还不好预测，但她认为，两地为预防腐败立法所作的种种努力应该得到肯定。

　　“在目前反腐败形势依然严峻的情况下，他们愿意为制度反腐、法治反腐作出努力和尝试，且很有诚意，也下了一番功夫。他们的创新给社会带来了正能量。”

　　姜明安对两地立法本身也给予了较高评价，认为不管效果如何，这种创新本身值得称道。“我一直提倡制度反腐、法治反腐，因为相对惩治反腐、教育反腐，前者具有更加重要的意义，效果也更好。举个例子，一位三四十岁的干部，价值观已经形成，通过几天学习让他改变腐败行为，基本不可行，必须通过制度来堵住腐败漏洞。从这个意义上来说，我是非常肯定珠海、汕头制定预防腐败条例的做法。”

　　他同时提醒，当地对于立法本身不要表现得过于低调，应该加大宣传力度，“如果媒体、专家不关注，影响会小很多。再者，反腐败要靠全国来做，珠海、汕头的做法如果效果好，就会促进国家制定反腐败基本法。”

　　刘莘也持同样观点，认为舆论关注特别重要，反腐败如果离开媒体的关注，就像沙子里的一滴水，马上就不见了。此外，她再三强调，珠海、汕头的预防腐败条例通过后，相关配套制度一定得及时跟上，“创新一定要有配套措施，如果没有，可能会处于瘫痪。比如条例规定的财产申报制度，应该进一步明确如何处罚、如何追究未能如实申报的官员的责任，另外，对于老百姓的举报投诉，谁来受理，等等，一定要有配套制度。”