广东拟在全国率先制定信访条例 委托高校起草

　　为了建立规范的信访秩序，依法维护信访人的权益，进一步明确信访工作的功能定位，科学制订信访、受访案件的范围，广东省拟在全国率先制定信访条例。这部地方性法规也将开创广东省人大常委会立法史上的又一个先河——首次委托三所高校起草法规草案。

　　今天上午，广东省人大常委会举行新闻发布会，在通报《广东省信访条例(草案)》和《广东省企业集体合同条例(修订草案)》补充列入2013年立法工作计划相关情况的同时，还与三所高校就委托起草信访条例草案现场签署委托协议。

　　发挥高校优势着力提高立法质量

　　今年春季，广东省新一届人大常委会履职后，在全省范围内组织了一次立法大调研活动。

　　广东省人大常委会副秘书长、省人大法制委主任委员金正佳说，从调研活动中了解到，各方面比较希望通过立法解决的问题中，首当其冲的就是信访条例。为此，省人大常委会主任会议经过研究，决定将制定信访条例和修改企业集体合同条例补充列入立法工作计划。

　　广东省人大常委会副主任肖志恒介绍，为了落实广东省委和省人大常委会的决策部署，同时为了提高两个条例的立法质量，省人大常委会决定把信访条例草案起草工作委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学三个立法咨询服务基地分别独立起草。

　　据了解，三所高校将于今年10月中旬提交法规草案建议稿，广东省人大常委会法制工作委员会将于10月中下旬组织有关单位、部门、专家、代表开展论证和调研工作，于10月下旬完成法规草案的起草工作。法规草案预计提请11月底召开的广东省人大常委会会议审议。

　　而企业集体合同条例修订草案将由广东省总工会、省人力资源和社会保障厅协助起草，同时邀请华南理工大学和广州大学两所大学参与起草活动。

　　“委托高校起草法规草案的做法，在广东省人大常委会立法史上是第一次，对提高立法质量、实现立法科学化和民主化将是一个有益尝试。”金正佳说。

　　“三所高校分工合作，每个高校要拿出一个文本，存在一种竞争关系，但是更多地要展现合作的优势，在合作的基础上把这个任务完成好。”广东外语外贸大学副校长石佑启表示，每个高校有自己的队伍架构和研究专长，同时还可以在全国范围内整合资源，进行一些优势互补。此外，高校在获取信息的渠道、掌握国内外信息方面也有其优势，广泛地收集信息、找准问题、整合力量、解决力量，共同来把这个任务做好。

　　在发布会现场，广东省人大法制委副主任委员李焕新与中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学签署了委托起草协议。

　　先行先试为全国性立法提供经验

　　在发布会上，广东省委副秘书长、省信访局局长林耀明介绍了信访条例的立法背景和有关情况。

　　林耀明介绍，现行信访条例是国务院颁布的行政法规，还没有从国家层面上颁布过法律。国家信访局从今年开始也在着手考虑国家层面的信访立法问题，正在开展相关调研准备工作，建议全国人大常委会将制定信访法纳入立法计划。

　　“加强信访立法是进一步规范信访工作行为的需要。”林耀明指出，现在各地信访部门权力运作方式存在很大差异，缺乏一致性和强制性，现实中信访干扰法治的情况还不同程度存在。

　　“作为全国改革开放先行区的广东，承担着先行先试的重要任务，在国家层面还没有对信访立法之前，对信访进行地方立法，为国家层面立法提供一些经验，这是非常有必要的。”林耀明说。

　　应当严格规范信访工作程序方式

　　信访条例该如何制定？突出规范哪些范畴？林耀明指出，首先要明确信访立法地位问题，要将所有党政机关和国家机关纳入信访立法调整范围，包括各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院的法定义务都必须在这个信访条例里得到明确；要以法规的形式对信访工作的定位、信访部门的范围、规则、各方法律责任等作出明确规定，明确规定信访部门的职责权限，包括信访事项的受理权、权力机关的交办权等。

　　“程序公正比实体公正显得更为重要。”林耀明认为，在信访立法过程中应严格规范信访工作的程序、方式，通过信访处理的程序和标准的法定化，保证信访事项的正确处理和处理意见的公平公正，消除信访人从地方到中央、从中央到地方的无限循环怪象。

　　林耀明说，建立终结制度的目的是避免无理滥用信访制度。因此，要严格执行三级终结程序，对未执行三级终结程序的不交办、不通报，对进一步申请复查复核又不停诉的信访事项要通过法定程序给予终结认定。

　　“制定信访条例，关键是完善常规的信访渠道和平台、完善法律申诉的渠道和平台。”肖志恒表示，简单说就是诉访分离，把普通的常规上访与涉及法律的上访分开，把涉法涉诉从信访中分离出来，凡是涉法涉诉由法院作出判决的案子，不再通过信访渠道，而是通过法律渠道。

　　肖志恒认为，要处理这两个渠道和平台，就要必须规范三个主体行为：首先要规范源头立法，把问题解决在源头、萌芽状态；其次要规范截访行为，要通过制度规范，防止行政不到位，防止对上访人的拦访、截访；另外要规范上访行为，通过制度规定，把上访行为明确区分为合法上访和违法上访，通过制度明确，即使合法上访但行为不合法，仍然应该按照法律规定接受制裁。

图为广东省人大常委会与暨南大学签署信访条例草案委托起草协议。

　　文/图本报记者章宁旦