案件请示制度的利弊与出路

　　案件请示制度虽然一直受到学术界的批评，但是法官们却表现出不一样的态度，他们很少有人用实际行动去否定它，或者拒绝它。特别是面对地方上下级法院之间就具体案件请示与答复，尽管不乏有人对此提出质疑，但是，在实际操作过程中，许多法官都认可这一做法。案件请示为什么能够长期存在？这是我们在司法职权的运行机制改革中必须正视的问题。

　　案件请示制度的利弊考量

　　(一)案件请示制度的好处

　　案件请示制度能为下级法院排除外部的干扰。在以行政为主导的现行体制下，按行政区划设置地方法院，法院的人事、经费、司法设备均依附于当地行政权，司法权地方化也是突出的问题。下级法院要面对地方各种力量的干预或者社会压力，在不敢违心判决的情况下，就应当寻求上级法院的支持，最好的办法便是将案件往上请示。只要得到上级法院的答复，就是有了“尚方宝剑”，有了“挡箭牌”。案件请示制度为下级法院、法官们提供一道有力的职业安全的保护屏障，在一定程度上，也为下级法院、法官排除法外干扰、摆脱地方干预提供有力保障。

　　案件请示制度可以弥补部分法官素质不高的缺陷。有些案件并不是受到干预，而是由于下级法院的部分法官的司法能力不足所致。目前，法官的整体素质成金字塔形结构，越是高级别的法院，其法官整体素质就越高。这是不争的事实。案件请示制度正好可以弥补下级法院的一些法官素质不高的问题，在一定程度上达到了提高办案质量之功效。

　　(二)案件请示制度的危害

　　案件请示削弱了合议庭的功能。案件请示制度的存在与运行中释放出来的浓重的上级服从下级的权力意识渗透到法官的头脑中，久而久之，便成为固定的审判惯例和定向的司法思维模式，法官们和合议庭都难以养成精心研读法律的司法习惯，弱化了责任意识，其司法能力也会因此而降低。由此养成一种从属性的司法行为，不能培养法官独立审理案件的司法品质。案件请示制度不仅违背了案件“谁审理，谁裁判”的直接审判原则，而且实际上使合议庭评议流于形式，稀释、削弱了合议庭的评议功能。

　　案件请示导致上诉审流于形式。维护法律统一是法院组织结构的重要功能，这项功能是通过法院的审级制度和法律审查制度得以实现的，但案件请示制度，导致审判监督关系异化为行政式的案件批示管理模式，滋长了上级法院的主观武断，削弱了下级法院的责任心，使得一审和二审合一，变相剥夺了当事人的上诉权，违反了法律确立的二审终审的审级制度。这程序异化的司法潜规则，就像一支无形的手，看不见，摸不着，缺乏制约，缺乏监督，在法院内部通行无阻，其发挥的功能可以对抗三大诉讼法所规定的诉讼程序，足以使诉讼法规定的二审功能被虚化。

　　案件请示制度削弱最高人民法院的司法权威。在一个法治的国家司法体系中，最高法院高居司法金字塔之顶端，其运作直接影响乃至决定整个司法制度的运转甚至社会制度的变迁。最高人民法院作为最高的司法主体，有着司法终审权、统一司法权等权力，其中一项重要职权就是司法解释权，最高人民法院既可以对在审判工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定司法解释，或者根据立法精神对审判工作中需要制定的规范、意见等作出司法解释，还可以对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示制定司法解释。尽管地方法院是没有任何进行司法解释的权力的，但是地方保护主义在司法领域不仅是表现在判决中，还体现为法律具体适用过程中趋于地方化，培养起法官的法律认识中的地方主义观念。地方法院运行的案件请示制度使得“批示定案”、“指示定案”和“电话定案”等地方保护主义提供了滋生的空间，使得各地法院无法站在国家的立场上来维护法律的统一，动摇人民对司法的信心，使得最高人民法院难以从维护国家全局利益的高度来行使统一司法权和最高司法权，削弱了最高人民法院的司法权威。

　　解决问题的出路：终结案件请示制度的方向与途径

　　(一)确立审级独立以重塑法院的审级监督关系

　　法官除了法律就没有别的上司。司法活动依照法律规定，在法定程序范围内独立进行，不受其他国家机关、社会团体和个人的干预和影响，法官具有行使审判的相应权限，在履行职务时保持独立性。如果不重新认识或者不重视法院的独立审判权，就难以解决地方法院之间的案件请示问题所带来的弊端。在当前要根除这种案件请示制度，关键在于如何使宪法规定的“法院独立行使审判权”变成现实。这需要由全国人大常委会以宪法解释的形式将“法院独立行使审判权”细化为具体的程序规则，使其成为一条真正的刚性宪法条款，成为一种能实际操作而又必须遵守的司法原则。

　　(二)用报请上级法院审理来代替案件请示

　　最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中提出“对于具有普遍法律适用意义的案件，下级法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。”这一设想是可行的。不过，应严格限制这类案件的范围，比如许霆利用银行柜员机实施盗窃案、清华大学某学生用浓硫酸泼洒黑熊案等就可以报请上级法院审理，而不宜逐级汇报、请示后定案。这类案件的范围可以限定为：中央和最高人民法院关注的案件；在本省、市乃至全国或国际上有重大影响，易引发群众激愤、新的社会矛盾和外事交涉的案件；适用法律不明的案件；案件管辖不明或管辖有争议的案件；涉及到法律的缩小解释或者扩大解释的适用问题；涉及法律之间的严重冲突而损害公民的合法权益的案件；涉及违反宪法条款的案件；其他在全国或者全省具有普遍法律适用意义的案件。同时还应当规定：下级法院按照高级法院或者中级法院以及其他机关的答复、指示作出判决的案件属于程序违法，这是检察院抗诉和当事人上诉、申诉以及发回重审、改判或者再审的法定理由。

　　(三)建立完善的案例指导制度来提高法官的司法水平

　　在过去五年里，最高人民法院在公报上发布了169个指导性案例。这为解决“同案不同判”、统一司法尺度奠定了基础。最高人民法院一直将案例指导制度作为构建中国特色社会主义司法制度的努力方向。而部分法官之所以忽视最高人民法院公布的案例，其原因在于这些案例不具有司法解释的效力，对法官判案无任何拘束力。笔者认为，建立案例指导制度的关键问题在于如何认识和树立起案例的指导作用，如何发挥指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作等方面的作用。案例“在多数情况下它是一种劝导性的说服力，是通过对成文法律规范的解释、推理的正确性来说服法官，使法官在遇到相同或类似案件时做出相同或者类似处理。只有少数上升为司法解释的案例，才对法官有法律上的约束力，法官在办案中必须遵照执行。”因我国地域辽阔，各地经济、社会发展和民族结构不同，建立起双层级的案例指导制度更符合国情的需要。一方面，应鼓励各高级人民法院按年度组织编写、公布一些成熟且具有规范、统一法律适用的“参阅性案例”，促使法官在遇到相同案件或者类似案件时可以借鉴或者参照；另一方面，最高人民法院应将具有法律规则意义的案例公布出来作为“司法解释性案例”。要将案例的指导作用树立出来，最好的办法就是：一要赋予案例相应的拘束力，下级法院违背案例确定的裁判规则，就应当作为改判或者发回重审的理由。二要完善制度，逐步促使法官们熟悉和研读案例，通过完善案例指导制度逐步取代案件请示制度。 □ 吴如玉 黄金波

　　(作者单位：湖北省宜昌市中级人民法院)