财政补贴“骗补”现象猖獗 专家吁完善财政法制

　　对话人

　　北京大学财经法研究中心主任、北京大学法学院教授 刘剑文

　　对话动机

　　随着国家惠农政策的实施，政策性补贴的力度不断加大，所涉领域日渐广泛。尽管每项专项资金都制定了相关的制度，但在具体落实上，监督制约仍缺少力度。那么，是什么原因导致了监管问题的出现？应该通过何种手段解决这个问题？《法制日报》记者与财税法专家、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授展开了对话。

　　记者：在《法制日报》视点版连续3天推出的系列调查报道中，无论是环保领域的补贴还是退耕还林、燃油补贴等，都是专项补贴而非一般补贴。那么，国家专项补贴政策所起的作用是什么？

　　刘剑文：政策性补贴实际上是财政补贴，是一个财政法问题。它是国家基于社会公平原则的考量从财政资金里拿出一部分钱，去补贴特定地区、特定行业的特定群体，包括个人、企业和其他组织。它体现了财政的功能，也就是我们所讲的优化资源配置、促进社会公平、调节产业结构等。

　　这也与党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱的定位一致，即促进社会公平、实现国家的长治久安。财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。因此，不同的群体像西部欠发达地区、弱势群体和特殊行业，因发展较落后导致资金不足，需要国家政策性补贴来支持其生产或者生活，让社会公平正义的阳光照耀每个人。

　　记者：每个领域下拨专项资金后，都会有相关的制度来规范资金使用，可是根据一些办案人员多年的办案经验，一些有补贴的领域往往存在“骗补”行为。这是否说明专项补贴监管存在某些漏洞？

　　刘剑文：现在的问题就是，政策性补贴在我国并没有专门的法律依据，大部分补贴停留在行政法规、行政规章的层面，主要是由财政部门来审批和执行。这样做的灵活性、针对性、现实性比较强，但是从规范性运行来说，上位法是不足的，稳定性不强，具有临时性的作用。

　　从财税法学原理来讲，政策性补贴包括两个方面：

　　一是获得补贴要满足什么要件，就是什么主体需要具备什么样的条件才能得到政策性补贴。比如涉农补贴，也不是所有农民都有，是有条件的；

　　二是需要经过什么程序才能获得补贴。我国没有专门的政策性补贴法律，相关规定只是分散在一些财政法规和规章之中，有些规定往往政出多门，还有不少是临时性的，缺乏有效的监督和问责机制，所以容易出现“骗补”的情况。比如专项转移支付，是针对某一个特定项目，所以有一些人就开始变花样或者打擦边球，通过合作或者造假往有关的条件上靠，想法设法骗取财政资金。

　　此外，财政专项资金拨付下去后，没有评价机制，没有人追查这些补贴资金的获取是否合法，该怎么管理、怎么使用。如果这部分资金是非法获得的，或者被挪用、侵占、贪污，也很少有人被追责。由此可见，监管的漏洞较多。

　　记者：近年来国家实施惠农政策，因此有一部分政策性补贴是涉农补贴。这就出现了一个问题，由于平时监管力量较弱，村干部在政策性补贴领域的渎职犯罪高发。可是，因渎职犯罪受审的村干部，大多被判为有罪且免予刑事处罚。这样的惩罚力度是不是偏轻，对违法者起不到震慑作用？

　　刘剑文：现在最重要的问题是，没有一个统一规范，关于政策性补贴的制度分散在不同的文件中，而且位阶比较低，有些甚至是前后矛盾、冲突的。

　　骗取财政补贴的原因是多方面的，主体也是多方面的。要追究法律责任，就应当将“骗补”的主体和“骗补”的行为类型化，具体情况具体分析。例如，明确是谁在“骗补”，是国家机关、国家工作人员，还是企业、自然人，对不同主体有不同的处理方式。

　　“骗补”是财政违法行为，是骗取财政资金行为。从行政责任来看，应当适用2005年2月1日起施行的《财政违法行为处罚处分条例》。但是，这部条例只适用国家机关和国家工作人员，对于自然人和个人不适用，无法对这两个主体施行行政处罚。

　　另外一个问题是，构成犯罪该怎么办？

　　在刑法里没有骗取财政资金构成犯罪的规定，只有一个条款合适，就是诈骗罪。

　　根据刑法规定：诈骗公私财物，数额较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。本法另有规定的，依照规定。

　　我认为，对于构成犯罪可以考虑适用诈骗罪量刑，因为财政补贴资金属于公共财产，“骗补”的受害人是政府。

　　所以说，目前我国刑法没有骗取财政资金的直接规定。当然，如果财政法制完善的话，“骗补”的可能性会大大减少。

　　记者：在采访中，办案人员均表示，各领域的专项资金拨付下来后，资金的管理和使用有时会处于失控状态。如何让这些巨额的专项资金纳入监管、合理使用，真正起到惠民的作用？

　　刘剑文：在我国，财政转移支付资金一年有4万多亿元，这是一个很庞大的数字。可是，我国现在没有专门的法律或行政法规，也没有专门的财政转移支付的规范性文件，所以出现这种问题我并不感到奇怪。

　　另外，再加上制度本身还存在一些不合理、不科学的地方，比如财政政策政出多门，有环保系统的、商务系统的、科技系统的等等，所以说引发“骗补”的原因是多方面的。

　　我认为，把政策性补贴纳入预算管理，就可以解决监督问题。比如，钱补到哪里？钱是怎么花的？怎么用的？纳税人的血汗钱是否用到所需要的地方？这些问题都可以监督。

　　现在要做的是减少专项财政转移支付，加大一般性财政转移支付的力度，对现行的政策性补贴要清理和规范，该规范的规范，该合并的合并，该取消的取消，这是非常重要的。另外，还要加强审计以及监察、纪检和公众的监督。

　　记者：无论是审计部门的审计还是检察机关的介入，都无法从源头上起到预防骗取政策性补贴的作用。那么，我们该如何从制度上完善财政专项补贴的审批、发放、监督、检查的流程？　

　　刘剑文：这就需要加强财政补贴的顶层设计，也就是我们所说的纳入预算管理并法治化。希望新一轮财税体制改革，可以完善财政补贴制度，解决相关问题，制定财政转移支付法，建立一个科学、规范的财政补贴制度。(记者 廉颖婷 制图／李晓军)