海南率先在全国实行省级以下森林公安垂直管理

海南霸王岭森林公安局民警带犯罪嫌疑人指认现场。

　　9个多月前，2014年1月9日，中共海南省委六届五次全会决定实施森林公安管理体制改革，率先在全国实行省级以下森林公安垂直管理。

　　4个月前，海南省18个市县森林公安局及其内设派出所已正式由属地管理调整为省级以下垂直管理。这标志着全国首个省级森林公安垂直管理改革工作全面完成。

　　海南为何要作出如此“吃螃蟹”之举？近日，《法制日报》记者采访海南省多个市县森林公安局，了解到了森林公安垂直管理改革前后变化情况以及仍待破解的问题。

　　试水四月

　　明确执法权限侦破涉林案大增

　　“暂时可以松口气了。”9月26日，临高县森林公安局民警将涉嫌滥伐林木的临高某房产公司马某送进看守所后表示。

　　此案系海南省森林公安机关自今年6月实行垂直管理以来，由省森林公安局直接督办，并通过网上追逃方式抓获犯罪嫌疑人的首宗非法侵占林地案件。

　　7月中旬，海南省森林公安局指挥东方市等三地森林公安机关协同破获9宗毁林积案，森林公安垂直管理体制改革成效初步显现。

　　根据国家森林公安局的部署，2014年10月10日至12月10日，海南省森林公安局在全省范围内组织开展打击破坏森林和野生动物资源违法犯罪专项行动，代号“2014利剑行动”。

　　10月10日17时，屯昌县森林公安局成功捣毁一个非法收购野生动物窝点，当场查获活体猴子1只、冻体鸟类27斤、长嘴鸟11只、狸类24只、野山猪6斤、豪猪1只、松鼠类27只。

　　记者在采访中了解到，经过4个多月的运行，海南省森林公安机关共受理各类涉林案件(含现案、积案)446起，查处380起，打击处理违法犯罪人员393名，其中立刑事案件219宗，较去年同比增长21%；破175宗，同比增长25%；抓获犯罪嫌疑人197人，同比增长13.2%；移送起诉134人，同比增长81.1%。省级以下森林公安垂直管理优势逐步呈现，打击能力有了显著提升。

　　“短时间内侦破案件之所以能大幅度提升，这得益于执法权限问题的解决。”海南省森林公安局局长王雄进对《法制日报》记者说，垂直管理改革工作中，海南省高院、省检察院、省公安厅和省林业厅联合印发了《关于办理森林刑事、治安和林业行政案件有关规定的通知》，明确了各级森林公安机关执法关系和办案权限，结束了全省森林公安机关无独立办案权的历史。

　　改革以前

　　受机制束缚无法有效调配警力

　　海南森林公安始建于1982年，发展于1988年，规范于2009年。

　　2009年3月，海南省森林公安完成了过渡公务员改革，全省森林公安机构人员全部纳入政法专项编制管理，结束了海南森林公安设立以来企业(事业)办公安的历史，但实行的是“条块结合、以块为主”的管理体制，共设立森林公安机构84个。省森林公安局及其直属单位实行直管，市县森林公安局及下设派出所实行属地林业局管理。

　　据了解，海南省森林公安机关管护全省林地面积3100多万亩，按国家森林公安局每3万亩配备1名民警的标准编制应为1033名，而下达编制只有703名(省编办预留13名，实有编制为690名)。18个市县森林公安局承担了全省近3/4的工作量，实有民警却仅有273人。由于无法有效地调配辖区内的其他警力，警力明显不足问题在工作中日趋严重，造成天保工程共管区管护职责不清，市县森林公安和天保工程区森林公安互相推卸责任，局部地区涉林案件高发。

　　“近年来，虽然我局积极采取加强干部协管、警力整合、警务合作等措施来缓解警力不足，但由于市县森林公安人财物事权都在当地，管理不到位，民警个人的发展空间受限，工作积极性锐减，影响了队伍的建设和管理。”王雄进表示，同时，森林公安作为林业主管部门内设机构，绝大多数无独立的刑事执法权，就不能落实森林公安刑事、治安案件的管辖范围和执法权限，这是长期困扰执法办案的难题。

　　由于全省森林公安机关无独立刑事执法权，也无治安拘留等行政处罚措施，在查处涉林刑事案件时，案件立案、侦查等必须经地方公安机关审批，工作被动。另外，森林公安在查处涉及地方政府重点项目造成毁林占地案时，因地方保护而难以得到审批。

　　根据森林法规定，森林公安机关具有以自己名义代行行政处罚权主体资格，其他林业行政执法权则需要受同级林业部门委托，以林业部门名义执法。这事实上导致了权责不一致，实际执法权是森林公安行使，而执法行为引起责任则由林业部门承担。

　　记者了解到，垂直管理之前，各市县森林公安人事任免、经费保障隶属当地党委、政府，在这种行政和预算管理体制下，市县森林公安机关往往对一些市县政府和企业以发展经济为由违规侵占、破坏森林资源的行为不作为、慢作为或作为不到位。据调查，目前海南省毁林、侵占林地等案件发生主要在市县所辖森林资源，一些市县森林公安机关因种种原因不敢执法或无法查处执法。

　　另外，由于森林公安属林业部门管理，列入同级财政“农财口”预算，还存在业务经费和警用装备保障不足，“三基”工程建设滞后，公安信息化建设严重滞后等问题。

　　改革以后

　　理顺机制打防管控“小试牛刀”

　　为破解森林公安因管理体制带来的一系列弊端，有效地打击破坏森林资源违法犯罪活动，2013年下半年起，海南省委农办、省编办、省财政厅等省直有关部门围绕森林公安体制改革工作组织了多次专题调研，深入各市县、各林区林场保护区摸底调查。

　　2014年1月9日，中共海南省委六届五次全会决定实施森林公安管理体制改革，5月底改革任务完成，开创了全国森林公安系统省级以下森林公安垂直管理的先河。

　　据了解，自今年6月份垂直管理以来，海南全省森林公安机关加大工作力度，在打击违法犯罪、加强队伍建设、夯实基础建设、深化信息化建设等方面取得了显著成绩。

　　9月20日晚上11时，刚出差回来的协警小邢将车停在单位大院，疲惫不堪地走下了车。这已经是小邢在9月份第5天随局领导出差调研深夜归来。

　　近4个月来，王雄进亲自带队，同时派出6个工作组深入各市县，与当地党委、政府及公安、林业部门有关负责人沟通联系，协调解决了森林公安技术业务用房、建设用地问题，积极对接相关部门做好全省森林公安系统预算收归省直实行二级管理、调整公用经费标准等基础性工作，理顺森林公安预算和经费保障机制。

　　“执法办案是主业，破案才是硬道理。”自6月份以来，海南省各级森林公安机关以落实独立执法权限为契机，深入开展清理历年重大涉林积案等“六个专项”行动，掀起了新一轮林区整治风暴。

　　王雄进称，全省森林公安局结合管理体制改革，整合全省警力，划定警务区域，与各森林公安局主要负责人签订责任状，与地方相关职能部门加强协作配合，建立起上下联动、横向互通的打防管控立体化的森林资源防护体系，有效遏制各类破坏森林资源违法犯罪行为发生。

　　据海南省森林公安局通报，6个派出工作组分片进驻各市县检查和指导当地森林公安机关办案，成功侦破了临高某房产公司马某滥伐林木案、昌江七叉镇尼下村村民越界毁林占地案等一批有影响、社会关注度高的案件。此外，省森林公安局技术鉴定中心取得鉴定机构资质提供可靠技术保障，全省森林资源管护“一盘棋”工作格局已经形成。

　　9月28日，国家森林公安局政委焦德发在海口专题调研海南森林公安垂直管理体制改革工作进展情况时给予充分肯定。他表示，海南省率先在全国森林公安系统实行省级以下垂直管理改革，取得了很好工作成效，要以此次改革为契机，注重民警素质的强化提升，带动队伍的整体发展与进步，希望海南森林公安体制改革的成功经验推向全国。

　　三重难题

　　执法技术经费问题仍待破解

　　记者在采访中获悉，4个多月来，海南森林公安机关通过改革进一步完善了管理体制，确保了有效打击乱砍滥伐、毁林占地等行为，但仍面临一些亟待破解的问题。

　　据了解，至今，海南省森林公安局及其直属单位仍按现行林业有关法律法规代行森林法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权，其他林业行政执法权未得到同级林业部门委托。实行垂直管理后，绝大多数的市县林业主管部门以实行垂管为由，将辖区内案件无论是否刑事案件，一律推给森林公安机关，部分市县林业部门甚至出现不移交或不及时移交涉林犯罪案件现象。

　　各级森林公安机关因为人手少，不及林业主管部门在其辖区遍布众多的护林机构及人员，出现被动接警现象。在案件侦办工作中，经初查后非森林公安机关办理的林业行政案件又移交回林业主管部门，部分地方由此出现了“接警不及时、处置效率低、群众不满意”的现状。

　　目前，实行垂管后，海南市县森林公安局隶属关系与当地林业部门脱离，大部分林业主管部门不愿意再承担林业技术调查工作，有的愿意接受但出现消极拖延不配合现象，严重影响了森林公安的办案进度、质量和执法效率。直属单位无专门技术鉴定部门、无技术鉴定人员的问题亟待解决。

　　据了解，实行垂直管理后，海南省森林公安系统预算收归省直管理并实行二级预算管理体制，虽然从根本上解决了经费保障问题，但仍走“农财口”渠道导致无法按“行财口”标准安排经费，远远不能满足实际工作需要。同时，市县森林公安机关与当地市县政府行政隶属关系脱离后，经费断供，森林公安将面临新的困难。记者邢东伟文/图