司法改革不能搞“一刀切” 必须遵循规律依法推进

　　◎文/刘武俊（司法部《中国司法》杂志总编、研究员）

　　十八届四中全会于23日闭幕，全会公报首提“建设中国特色社会主义法治体系”，将“依法治国”提升到新的战略高度。作为宏观理念的“依法治国”，最终要落实到具体的改革措施之中，其中司法改革是最为直接的举措。自三中全会之后，司法改革的规划、试点就渐次展开，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市进行改革试点。其中，上海方案已获中央批准通过开始实施并初见成效。职业化、去地方化、去行政化是改革的总方向，精简法官和检察官人数、调整人员结构、主审法官责任制等具体措施形成合力，有望为公正司法、依法治国的目标构筑坚实保障。

　　首次以“依法治国”为主题的中央全会中共十八届四中全会已于23日闭幕。四中全会绘就了建设“法治中国”的路线图，提出了依法治国升级版方案。四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在司法领域提出了“保证公正司法，提高司法公信力”的目标；全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　值得欣慰的是，新一轮司法体制改革正在紧锣密鼓地推进之中，上海等地的司法改革试点也已拉开序幕，亮点频出。司法改革的核心目标就是要勘定司法权力的边界，规范权力的运行，让审判的归审判、行政的归行政，司法必须去行政化和去地方化。相对于前几轮司法改革，新一轮司法体制改革终于回归体制的轨道，真正触及体制问题，而不再局限于工作机制的改革。特别是人财物由省级法院统一管理，就是司法体制上的一个重大变化。

　　人员结构调整助力职业共同体构建

　　开展司法改革试点是探索司法规律和积累改革经验的有效途径。今年6月，中央决定在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四个方面推行改革，为全面推进司法改革积累经验。作为司法改革试点中的唯一直辖市，上海的司法改革试点颇为引人关注，有望为全国的司法体制改革担当“探路先锋”。

　　根据方案，上海准备用3到5年的过渡期，逐步实现不在办案岗位法官、检察官的择岗分流，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任，同时从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任法官、检察官。过渡期结束后，上海将形成法官、检察官占33%，司法辅助人员占52%，行政管理人员占15%的合理人员比例。

　　司法人员分类管理是司法人力资源合理配置的基本要求，既要考虑司法人员的特殊职业属性，也要符合人力资源配置的科学性和经济性。所谓分类管理，就是将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政管理人员。不同的类别扮演不同的角色，履行不同的职责。实行员额制，就是将法官、检察官的数量控制在一定的合理比例范围。上海提出法官、检察官要缩减至员工总数的33%，剩余52%的人将成为司法辅助人员，15%的人将成为行政管理人员。这样的员额制比较科学合理，意味着可以确保85％的司法人力资源直接投入办案工作。分类管理和员额制无疑是上海司法改革试点的一大亮点，也是说起来容易做起来难的难点。

　　与此同时，法官、检察官单独职务序列管理，法官、检察官将主要从一线法官助理、检察官助理中择优选任。上级司法机关的法官、检察官主要从下级司法机关中择优遴选。值得关注的是，上海司法改革方案提出法官、检察官也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任，这就为优秀的律师和学者进入司法官队伍打通了制度化的通道，为构建良性互动的法律职业共同体创造了有利条件。

　　主审法官责任制保证权责统一

　　行使司法权的法官、检察官不同于一般的行政类公务员，不能照搬一般公务员的管理模式。对法官、检察官应当实行单独职务序列管理，提供符合法官、检察官职业属性的晋升通道和职业待遇。法官、检察官不必都要去做行政领导，只要安心把案件办好办精，就可以获得晋升和选升，享受相应的职业待遇。高等级法官、检察官掌握对办案的主导权，其工资待遇也可以高于院长、检察长。

　　实行主审法官责任制，体现了审判权力的权责统一原则，既让主审法官真正全权负责案件审判，同时也承担相应的责任，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。主审法官责任制是形成权责的司法权力运行机制的重要制度设计。主审法官责任制要求在适用简易程序审理案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。主审法官责任制就是要把审判权集中到优秀法官手中，构建以主审法官为中心的审判团队，实现让审理者裁判、由裁判者负责。主审法官应当对办案质量终身负责，一旦出现错案，将追究主审法官的责任。

　　实行主审法官责任制后，判决书应由主审法官最后审核签发，而不必再提交分管副院长。10月13日，福建省将乐县人民法院首位主审法官、南口法庭庭长陈新越签发了该庭主审法官责任制试行以来的首份判决书。该案是一起简单的民间借贷案件，由陈新越最后审核签发，不再提交分管副院长。该院于10月8日制定出台《关于<南口法庭推行主审法官责任制及“法官工作室”试点工作>的实施方案（试行）》，该《方案》规定了主审法官有负责审签本团队所有适用普通程序、经合议庭审理以及其他法官审理的案件裁判文书的权力。

　　司法改革不能搞“一刀切”

　　当前试点改革初见成效，令人欣慰。但司法改革不能搞“一刀切”，而要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励在具体措施上积极探索实践。各地要根据中央统一部署，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况，分类分层研究提出具体实施方案，不搞一刀切、齐步走。

　　以法官员额制为例，各地法官员额制不能照搬上海的比例，而需要根据当地的人口数量、经济发展水平、案件数量、案件的复杂难易程度、法官办案量的生理承受极限等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时还要考虑到经费装备、交通环境条件等因素。各个具有代表性的试点地区要根据本区域的实际情况在确定员额标准上下工夫，设定富有弹性的员额确定方案，而非统一确定员额设置比例，避免用指标式“一刀切”的办法确定法官员额。

　　新一轮司法改革纲要公布后，一些基层的年轻法官担心会被“一刀切”，从法官变为法官助理等司法辅助人员，个别地区的法院出现了年轻法官“出走”现象。实际上，司法改革的初衷就是要最优秀的法官留下来，就是要向办案任务最繁重的基层法院倾斜。法官员额制改革在实际运作特别是选配法官时，不能简单地论资排辈，而要根据法官的业务水平、业务能力、职业品德来合理选拔，不能搞“一刀切”。如果出现因司法改革而使得基层优秀年轻法官大量流失，那只能与改革的初衷背道而驰。

　　司法改革必须强调依法推进

　　司法改革要强化依法改革的观念，树立“凡属重大改革都要于法有据”的依法改革观念，善于运用法治思维和法治方式依法推进司法改革，确保司法改革事业在法治轨道上推进，用立法及时巩固司法改革的成果。习近平同志曾在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，“凡属重大改革都要于法有据”。与法律制度密切相关的新一轮司法体制改革，同样必须恪守“于法有据”这一原则，决不能以改革的名义抛开法律另搞一套。司法改革要依法进行，在法治的框架内推进，以立法的形式赋予司法改革的合法性、确立司法改革的重大举措和巩固司法改革的重大成果。

　　6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议表决通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。全国人大常委会作为立法机关，以立法的形式授权两高进行刑事案件速裁程序试点，开创了在司法领域进行试验性立法的先河，可以为今后修改完善刑事诉讼法积累实践经验，具有积极的示范引领意义，充分体现了尊重法治的精神，充分体现了司法改革要依法进行的精神。以前全国人大常委会曾经授权国务院进行一些突破法律的改革试点，但是授权最高司法机关还是第一次。

　　司法改革必须依宪进行、依法进行、于法有据，不能随意突破宪法和法律的规定，司法改革与立法保障和法律的立改废必须同步进行、协调推进。推动省以下法院、检察院人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，对于破除司法地方化无疑具有积极意义，但的确与现行《宪法》的一些规定存在冲突。现行《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级人民法院院长、人民检察院检察长，这里规定的“各级”是指县、市、省三级，不是专指省级，如果实行地方法院、检察院人、财、物省级统管，那么地方的人民代表大会是否还拥有地方人民法院院长、人民检察院检察长的任免权？建议在不违背现行宪法的前提下，修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关法院院长、检察院检察长提名权的相关规定，从提名权而非任免权角度推进改革，由省级法院、检察院统一行使县、市法院院长、检察长的提名权。

　　本轮司法改革方案如有涉及《公务员法》、《法官法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等，必须在统筹相关法律修改之后再予以改革。例如，现行公务员法已将法官纳入普通公务员进行管理，而本轮司法改革明确提出，将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，建议抓紧修订《公务员法》等相关法律为司法改革扫清法律障碍。在司法改革试点过程中，有关部门应及时就改革所触及的法律修改问题，向立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保司法改革在法律框架内推进并取得预期效果。

　　司法改革试点要与深入调查研究和法学实证研究同步进行，不妨把试点的几项主要内容课题化，开展扎扎实实的实证研究。对于上海等地的改革试点要及时总结经验和开展跟踪调研，既要总结经验也要善于发现问题，不回避存在的现实问题。建议高校科研院所和政法系统的科研机构抓住契机，加强对上海等地试点情况的实证研究，把试点法院、检察院作为司法改革的研究基地，把改革试点作为重点攻关课题，深入试点单位实地调研、充分研讨、科学论证，为司法改革的科学决策提供有力的理论支撑。

　　建设法治中国的蓝图已经绘就，新一轮司法改革的路线图也已经厘定。期待司法改革试点在宪法和法律的框架内沿着法治的轨道遵循司法规律顺利推进、依法推进，真正革除影响公正司法的体制之弊，让司法公正迸发出比太阳还要灿烂的光辉，让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。

　　访谈

　　上海司改试点可为经济发达地区提供经验

　　6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》，上海率先开始试点改革，人员分类管理成为最为瞩目的措施，并且已经初见成效。武汉大学法学院教授秦前红说，上海方案重点要给经济较为发达的地区提供经验，以后其他地区试点将渐次铺开，给不同地区提供符合地区特点的范例。

　　评论周刊：上海的司法改革试点启动后，“法官助理”这个角色引人注目。在人员结构调整中，司法辅助人员占到了52%，只保留了33%的法官、检察官，其余15%为行政人员。这样安排的主要目的是什么？这种比例安排是否是最优状态？

　　秦前红：设置法官助理，主要是为了将法官从繁琐的文职工作、辅助性事务中解放出来，让法官能够全身心办案，也符合法官职业化的要求。上海试点所安排的人员比例，是根据上海自身的情况确定的，可以为经济较为发达的地区提供参考。此轮试点，在不同地区布点，比如北方试点在吉林，中部试点放在湖北，就是要给不同地区提供符合地区特点的经验。

　　评论周刊：我注意到这些改革措施，最大的亮点在人事、人员结构。长期以来，法院的问题最关键的是在人事吗？人事变革，在整个改革之中的作用是怎样的？

　　秦前红：司法改革的大方向有三个：去地方化、去行政化、职业化。人事结构调整，正是为实现职业化而采取的措施。

　　人事问题当然不是司法改革的全部，但却是解决司法系统内部问题的一个重要的着力点。以前一些人头顶法官的称号，却不具体审理案件，不对案件负责。现在人员结构调整，而且也明确了主审法官责任制，就是要解决类似这样的问题。人事结构调整也符合提高法官物质待遇的需求:物质待遇的提高，不可能是全体提高，必然是要倾向于那些素质高、责任大的职位。

　　评论周刊：改革明确要求审判委员会减少个案指导，审判委员会的属性有了非常大的改变，被认为是去行政化的一大步。

　　秦前红：以往审判委员会过于偏重对个案结果的干预，这就不能保证独立审判。改革后，审判委员会主要将会在案件审理结束之后总结审判经验，以及讨论审判工作中的一些问题等。之后，审判委员会相比过去承担的任务自然会减少，影响层面也同过去发生了本质的变化。

　　评论周刊：有人说司法改革已经进入了“深水区”。“深水区”似乎是一种非常流行的说法，具体到司法改革，“深水区”具体体现在什么方面？

　　秦前红：所谓“深水区”，指的是改革触动了巨大的利益。此番司法改革试点，触动的利益是很明显的。比如缩减法官、检察官的比例，一些法官从法官变成了“法官助理”，这就好比手术台上的主刀医师一下子变成了护士，对于个人而言，当然会有落差。同样，去行政化、去地方化的改革措施，也会触动到大量的利益，趟过一个个“深水区”。文/栖灵